In the Brazilian federative context, the public policy production process is permeated by dynamics that involve different levels of government, which in turn, affect the budgetary governance of public policy financing. In this way, government attention on municipal budget priorities tends to be affected by the priorities of other levels of government in shaping public policies. Given this context, the objectives of this article are (i) to map governmental attention to municipal budget priorities from 2002 to 2022; and (ii) identify how the Union's intergovernmental transfers affect municipal budget expenditures in different public policy sectors. This paper employs qualitative methodology, in that it carries out the coding of budgetary variables in public policy sectors, according to the Comparative Agendas Project (CAP) methodology. It also employs quantitative methodology, as it formulates and quantitatively analyzes a database based on the budget data coded in the previous stage and develops panel data regression models to achieve objective (ii). The results indicate that social policies have a high level of budgetary attention at the municipal level and that the budgetary priorities of the Union's fiscal decentralization affect the level of governmental attention on the budget of municipalities, especially in social policies of education, health and social assistance.

No contexto federativo brasileiro o processo de produção das políticas públicas é permeado por dinâmicas que envolvem diferentes níveis de governo, que por sua vez, afetam a governança orçamentária do financiamento das políticas públicas. Desta forma, a atenção governamental sobre as prioridades orçamentárias municipais tende a ser afetada pelas prioridades de outros níveis de governo na conformação das políticas públicas. Diante deste contexto, os objetivos deste artigo são (i) mapear a atenção governamental e as prioridades orçamentárias municipais de 2002 à 2022; e (ii) identificar como as transferências intergovernamentais da União afetam as despesas orçamentárias municipais nos diferentes setores de políticas públicas. O trabalho emprega metodologia qualitativa, na medida em que realiza a codificação de variáveis orçamentárias em setores de políticas públicas, conforme metodologia do Comparative Agendas Project (CAP). E emprega metodologia quantitativa, na medida em que formula e analisa quantitativamente banco de dados a partir dos dados orçamentários codificados na etapa anterior e elabora modelos de regressão de dados em painel para consecução do objetivo (ii). Os resultados indicam que as políticas sociais possuem alto nível de atenção orçamentária no nível municipal e que as prioridades orçamentárias da descentralização fiscal da União afetam o nível de atenção governamental sobre o orçamento dos municípios, sobretudo nas políticas sociais de educação, saúde e assistência social.

Abstract Studies on policy agenda have adopted several indicators to measure the attention and priorities of governments to analyze the processes of policy change and policy dynamics. Based on the Punctuated Equilibrium Theory (PET) applied on the patterns of policy change, the distribution of the public budget has stood out as one of the instruments that best express the levels of attention and priority for governments in different sectors. This study seeks to investigate the pattern of government attention on the federal budget distribution in Brazil. Thus, this work maps the dynamics of government attention on the distribution of the federal approved budget over the last two decades (2000-2021), identifying (i) what are the percentage levels of attention to the different sectors of public policies over time and (ii) the conjunctural and institutional factors that guide the levels of government attention in the budget distribution of the federal government in Brazil. A database of the federal approved budget from 2000 to 2021 was created, in which the 814 combinations of expenditure functions and subfunctions were coded into 21 sectors according to the methodology of the Comparative Agenda Project (CAP). The results indicate that government attention on the distribution of the Brazilian federal budget operates in a mostly incremental pattern over time, permeated by punctuations in specific sectoral policies, thus proving the Punctuated Equilibrium Theory at the national level. As for future research agenda, the study shows the need for further sectoral studies that explain the causes and effects of changes on government attention, their relationships with the legislative agenda, and the impacts of moments of institutional crisis in defining priorities in budget distribution.

Resumen Los estudios sobre la agenda gubernamental adoptaron varios indicadores para medir la atención y las prioridades de los gobiernos a los efectos de analizar los procesos de formulación y cambio de políticas públicas. Desde las prerrogativas de la teoría del equilibrio puntuado sobre los patrones de cambios en la dinámica de las políticas, la distribución del presupuesto público se ha destacado como uno de los instrumentos que mejor expresan los niveles de atención y las prioridades de los gobiernos de los diferentes sectores. En ese contexto, de acuerdo con una agenda internacional, este estudio busca investigar cuál es el patrón de atención gubernamental respecto a la distribución presupuestaria en Brasil. Así, el objetivo de este trabajo es mapear la dinámica de atención gubernamental sobre la distribución del presupuesto federal aprobado en las últimas dos décadas (2000-2021), identificando (i) cuáles son los niveles porcentuales de atención a los diferentes sectores de las políticas públicas a lo largo del tiempo y (ii) los factores coyunturales e institucionales que orientan los niveles de atención del gobierno en la clasificación presupuestaria federal. Para ello, se creó una base de datos del presupuesto aprobado de 2000 a 2021, en la que se codificaron las 814 combinaciones de funciones y subfunciones del gasto en 21 sectores, según la metodología del Proyecto de Agenda Comparada (CAP). Los resultados indican que la atención del gobierno sobre la distribución del presupuesto opera en un patrón mayoritariamente incremental en el tiempo, pero permeado por puntajes de equilibrio en políticas sectoriales específicas, demostrando así la teoría del equilibrio puntuado a nivel nacional. Asimismo, señalan la necesidad de mayores estudios sectoriales que expliquen las causas y efectos de los puntajes en la atención del gobierno, sus relaciones con los cambios en la agenda legislativa y los impactos de los momentos de crisis institucional en la definición de prioridades en la distribución presupuestaria, identificadas como futuras agendas a partir de este trabajo.

Resumo Os estudos sobre agenda governamental têm adotado diversos indicadores para mensurar a atenção e as prioridades dos governos, a fim de analisar os processos de formulação e mudança de políticas públicas. Com base nas prerrogativas da teoria do equilíbrio pontuado sobre os padrões de mudanças na dinâmica das políticas, a distribuição do orçamento público tem se destacado como um dos instrumentos que melhor expressam os níveis de atenção e as prioridades dos governos em diferentes setores. Nesse contexto, alinhado a uma agenda internacional, este estudo busca investigar o padrão da atenção governamental acerca da distribuição orçamentária no Brasil. Assim, o objetivo deste trabalho é mapear a dinâmica da atenção governamental sobre a disposição do orçamento aprovado da União ao longo das últimas duas décadas (2000-2021), identificando os níveis percentuais de atenção aos diferentes setores de políticas públicas ao longo do tempo e os fatores conjunturais e institucionais que balizam os níveis de atenção governamental na classificação orçamentária. Para isso, foi formulado um banco de dados do orçamento aprovado de 2000 a 2021, no qual as 814 combinações de funções e subfunções de gastos foram codificadas em 21 setores, conforme metodologia do comparative agenda project (CAP). Os resultados indicam que a atenção governamental sobre essa distribuição opera sob um padrão majoritariamente incremental no decorrer do tempo, mas permeado por pontuações no equilíbrio em políticas setoriais específicas, comprovando a teoria do equilíbrio pontuado (punctuated equilibrium theory [PET]) no cenário nacional. De igual modo, apontam para a necessidade de mais estudos setoriais que expliquem as causas e os efeitos das pontuações na atenção governamental, suas relações com mudanças na agenda legislativa e os impactos de momentos de crises institucionais na definição de prioridades na distribuição orçamentária, apontados como agendas futuras a partir deste trabalho.

RESUMO As previsões federais de vinculação de recursos para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) na Constituição Federal e a sua tipificação na Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) levaram à redução das desigualdades educacionais entre os entes federativos, contudo, os Tribunais de Contas podem produzir posicionamentos sobre as despesas com MDE que alteram normas federais. Os objetivos deste artigo são identificar o posicionamento dos tribunais acerca da definição dessas despesas, verificar se estas alteram as previsões da norma federal e identificar a natureza da mudança institucional que realizam, assim como as implicações para as desigualdades na regulamentação do financiamento da educação. Para isso, foram analisados os instrumentos normativos dos tribunais. Os resultados demonstram que os tribunais podem criar tipificações das normas federais sem suprimi-las, produzindo mudanças institucionais do tipo layering. Essas mudanças ampliam as desigualdades regulatórias do financiamento da educação, na medida em que cada governo estadual passa a dispor de novos parâmetros de gastos com MDE. (MDE LDB (LDB federativos contudo realizam educação isso suprimilas, suprimilas suprimi las, las suprimi-las layering

RESUMEN Las previsiones federales de destinación de recursos para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación (MDE) en la Constitución Federal y su tipificación en la Ley de Directrices y Bases de la Educación (LDB) propiciaron la reducción de las desigualdades educativas entre las entidades federativas, sin embargo, los Tribunales de Cuentas puede generar posiciones sobre los gastos del MDE que modifican las reglamentaciones federales. Los objetivos de este artículo son identificar la posición de los tribunales en cuanto a la definición de estos gastos, verificar si modifican las previsiones de la norma federal e identificar la naturaleza del cambio institucional que realizan, así como las implicaciones para las desigualdades en la regulación del financiamiento de la educación. Para ello, se analizaron los instrumentos normativos de los tribunales. Los resultados demuestran que los tribunales pueden crear tipificaciones de normas federales sin suprimirlas, produciendo cambios institucionales del tipo layering. Estos cambios amplían las desigualdades regulatorias en el financiamiento de la educación, ya que cada gobierno estatal ahora tiene nuevos parámetros para gastar en MDE. (MDE LDB (LDB federativas embargo realizan educación ello suprimirlas layering

ABSTRACT The federal forecasts for earmarking resources for the Maintenance and Development of Education (MDE) in the Federal Constitution and its typification in the Law of Guidelines and Bases of Education (LDB) led to the reduction of educational inequalities between federative entities, however, the Courts of Accounts can produce positions on MDE expenses that change federal regulations. The objectives of this article are to identify the position of the courts regarding the definition of these expenses, to verify if they change the predictions of the federal norm and to identify the nature of the institutional change they carry out, as well as the implications for the inequalities in the regulation of education financing. For this, the normative instruments of the courts were analyzed. The results demonstrate that the courts can create typifications of federal norms without suppressing them, producing layering-type institutional changes. These changes increase the regulatory inequalities of education financing in the states as each state government nowadays has a new parameter for defining MDE expenditures. (MDE LDB (LDB entities however regulations out analyzed them layeringtype layering type expenditures

This paper aims at understanding the governance of public budgeting in large metropolises with the use of comparative analysis. The analysis is focused on budgetary governance in London and São Paulo and uses qualitative and quantitative data from 2008 to 2019 to understand whether analytical categories such as incrementalism of expenditures, complexity of budgetary rules, bureaucratic hierarchy, bargaining, and muddling through are useful to compare two metropolises, especially to determine the discretionary power of mayors in making budget allocation decisions. The analytical categories are derived from the studies of theorists of economics and political sociology, notably Wildavsky (1975, 1969), Wildavsky and Caiden (2004), Schick (2009, 1976), Caiden (2010) Lascoumes and Le Galès (2005), Baumgartner and Jones (2005), and Fuchs (2012, 2010). The main argument of the paper is that, despite the administrative and political differences between London and São Paulo, similar dimensions can explain decisions about budget allocation and the political discretionary power of mayors. The study shows that mayors have little discretionary power, particularly in contexts of fiscal austerity; it also highlights the importance of property tax as a means to protect such power.

Resumo Este artigo busca compreender como mecanismos institucionais influenciam a intermediação de interesses envolvidos no conflito distributivo em torno dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano de São Paulo. Foi, portanto, analisado o processo decisório do fundo entre 2003 e 2016 para identificar arenas decisórias nas quais se deu a tomada de decisão, os atores envolvidos e seu papel no processo, os critérios utilizados na priorização de secretarias e projetos. Além disso, realizou-se uma análise quantitativa da distribuição entre pastas e áreas da política, que ocorreu a partir de 2007. Operando em uma lacuna teórica entre a ciência política e os estudos urbanos, o artigo empregou como referencial teórico a literatura neoinstitucionalista, particularmente a sociologia da ação pública. A pesquisa concluiu que as regras formais e informais que regem o processo decisório do Fundurb limitam parcialmente o comportamento dos atores e, dessa forma, estabelecem relações assimétricas de poder entre diferentes demandas e interesses. Além disso, foram identificados efeitos próprios e lógicas dissimuladas dessa instrumentalização, posto que, ao produzir inércia, tais mecanismos evitam questionamentos sobre a problematização em torno de uma política de desenvolvimento urbano, garantindo a utilização dos recursos.

Abstract This article aims to understand how institutional mechanisms influence interest intermediation regarding the conflict around the resources of the Urban Development Fund of São Paulo. In order to accomplish that, we have analyzed the decision-making process of the fund between 2003 and 2016, aiming to identify arenas where decision-making took place, which actors are involved and which is their role in the process, as well as the criteria used in the prioritization of departments and projects. In addition, we have performed a quantitative analysis of the resource distribution between departments and policy areas, which started in 2007. Operating in a theoretical gap between political science and urban studies, the article used neoinstitutionalist literature as a theoretical reference, particularly the sociology of public action. The research concluded that the formal and informal rules that govern Fundurb’s decision-making process partially limit the behavior of the actors and, thus, establishing asymmetric power relations between different demands and interests. In addition, we have identified proper effects and disguised logic of this instrumentalization, given that such mechanisms avoid questioning on the problematization of urban development policies by producing inertia, guaranteeing resource allocation.

Resumo Este artigo compara a estrutura orçamentária da cidade de São Paulo e Paris entre 2008 e 2018 e seus processos, colaborando para a compreensão das decisões orçamentárias e para literatura sobre orçamento público, que é mais focada nos níveis nacional e federal. Como o processo orçamentário é muito técnico e padronizado, é possível observar muitas semelhanças entre esses dois casos diferentes. Este artigo mostra então, quão similares são as estruturas e processos orçamentários dessas duas metrópoles. Indica, por exemplo, que ambas apresentam um crescimento incremental da base orçamentária, conforme esperado, de acordo com a teoria. No entanto, o artigo também mostra diferenças dentre as similaridades, visto que os dois casos, com instituições macro muito distintas (estado federativo versus unitário), meso-instituições similares (organização das instituições municipais, políticas públicas locais e outras), mas com algumas regras distintas, geram diferenças importantes no processo orçamentário e algumas divergências de resultados.

Abstract This article compares the structure of the city budget of São Paulo and Paris and their processes between 2008 and 2018, aiding in the understanding of budgetary decisions and contributing to the literature on public budgets, more focused on national and federal levels. As the budget process is very technical and standardized, one should observe several similarities between both cases This article demonstrates how similar the budget structures and processes of these two metropolises are. It indicates, for example, that both present incrementalisms in their budget base, as expected according to theory. However, the study also indicates differences within similarities as both cases, with very different macro institutions (federal versus unitary States), similar meso-institutions (organization of municipal institutions, municipal public policies), but certain different rules, generate important differences in their processes and some divergence in their results.

Resume Cet article compare la structure et le processus budgétaires des villes de São Paulo et Paris entre 2008 et 2018. Il permet de comprendre les décisions budgétaires et contribue à la littérature sur les budgets publics, davantage centré sur les niveaux nationaux et fédéraux. Dans la mesure où le processus budgétaire est très technique et standardisé, de nombreuses similarités devraient être observées entre ces deux cas très différents. L’article décrit les similarités des structures et des processus budgétaires des deux villes. Il montre, par exemple, que dans les deux cas l’incrémentalisme budgétaire explique l’évolution d’une part du budget (la base), comme la théorie le prévoit. Néanmoins, le papier montre aussi des différences importantes entre ces deux cas aux macro-institutions très différentes (Etat fédéral versus Etat unitaire), aux meso-institutions semblables (organisation des institutions municipales, politiques publiques municipales), mais des règles budgétaires distinctes qui génèrent des différences importantes dans les processus budgétaires, ainsi que certaines divergences dans les résultats.

Este artigo faz parte de uma agenda de pesquisa que tem origem na abordagem institucional e na economia política do orçamento público para a construção de modelo de análise da governança orçamentária em cidades brasileiras. O objetivo do artigo é analisar o processo de participação e conflito distributivo inerente ao orçamento público partindo de evidências dos municípios brasileiros no período de 2005 a 2018. Este texto apresenta reflexões iniciais sobre os limites para a realização do Orçamento Participativo decorrentes da crescente setorialização de gastos, da estrutura de receitas municipais e da crise de financiamento nos municípios, principalmente, a partir de 2014, que têm infligido dificuldades para a construção de uma arena coletiva para participação e negociação do conflito distributivo.

This article is part of a research agenda based on the institutional approach and the political economy of public budgeting to develop an analyticalframeworkfor the budgetary governance in Brazilian cities. The article aims to understand the participatory and distributive conflict inherent to the public budgeting,based on evidence from Brazilian municipalities from 2005 to 2018. This paper presents initial remarks on the limits to the Participatory Budgeting arising from the growing sectorization of spending, the structure of municipal revenues and the fiscal crisis in the municipalities, especially since 2014, which have complicated the construction of a collective arena for participation and negotiation of distributive conflict.

Cet article a pour origine un programme de recherche issu de l’approcheinstitutionnelle et de l’économie politique du budget public pour la construction d’un modèled’analyse de la gouvernancebudgétaire des villesbrésiliennes. L’objectif de cet article est de comprendre le processus de participation et les conflits de répartition intrinsèques au budget public à partir des informations financières des municipalités brésiliennes entre 2005 et 2018. Cet étude présente des réflexions initiales à propos des limites de la budgétisation participative suite à la croissante spécialitébudgétairedes dépenses, à la structure de recettes municipales et à la crise du financement municipal, en particulier depuis 2014, qui brident la construction d’un espace collectif de participation et de négociation des conflits distributifs.

Este artigo busca mostrar que nas últimas décadas a política orçamentária do governo federal brasileiro permitiu tanto a ampliação de gastos sociais e a redução da desigualdade como a concentração de renda no Brasil. O texto analisa dados orçamentários federais de receitas e despesas para o período de 1995 a 2016. Argumenta que a trajetória do orçamento público brasileiro no regime democrático contemporâneo foi afetada por quatro diferentes dimensões que operaram contraditoriamente. A primeira diz respeito à centralização versus descentralização dos recursos públicos. A segunda é dada pelo acirramento da disputa pelo fundo público versus a vinculação constitucional/legal de recursos. A terceira envolve a ampliação de transparência e accountability sobre os orçamentos, que operaram contraditoriamente com a crescente complexificação das contas públicas. Por fim, a ampliação do gasto social conviveu com a regressividade da arrecadação tributária.

This paper aims to show that over the last decades, the Brazilian federal government's budget policy has allowed both the expansion of social spending and the reduction of inequality, as well as the concentration of income in Brazil. The article analyzes the budget expenditures arguing that the trajectory of the Brazilian public budget in the contemporary democratic regime was affected by four different dimensions that operated contradictorily. The first of these dimensions concerns the centralization versus decentralization of public resources. The second dimension is the permanent dispute over the public fund versus the constitutional earmarking. Actions of greater transparency and accountability on budgets have operated in contradiction with the growing complexity of public accounts. Finally, the expansion of social spending – which produced a reduction of social inequalities – grew in tandem with the regressivity of the tax collection.

Cet article vise à montrer qu'au cours des dernières décennies, la politique budgétaire du gouvernement fédéral brésilien a autant permis l'augmentation des dépenses sociales et la réduction de l'inégalité que la concentration du revenu dans le pays. Le texte analyse des données budgétaires fédérales de recettes et dépenses pour la période allant de 1995 à 2016. L'objectif est de montrer que le budget public brésilien sous le régime démocratique contemporain a été affecté par quatre dimensions différentes et contradictoires: centralisation versus décentralisation des ressources publiques ; une plus grande dispute pour les fonds publics versus le lien constitutionnel/légal de ressources ; augmentation de la transparence et accountability sur les budgets, qui ont opéré différemment avec la complexification croissante des comptes publics ; enfin, l'augmentation des dépenses sociales en même temps que la dégressivité des prélèvements fiscaux.

A sistematização das políticas sociais no Brasil vem sendo tratada de forma incremental nas últimas décadas, sendo a Constituição de 1988 um marco histórico ao reafirmar a importância de estados e municípios na oferta dessas políticas, em especial, na educação. Durante a década de 1990, percebe-se, no entanto, dificuldades na relação dos entes federativos para a condução de políticas educacionais. São então implementadas diversas modificações, como a aprovação do Fundef, que foi alterado em 2006, com a aprovação do Fundeb. Essas mudanças implicaram distorções e iniquidades na distribuição de recursos da educação nos municípios do estado de São Paulo. Este artigo busca discutir essas distorções, a partir da adoção dos dois fundos constitucionais, à luz das arenas de políticas públicas de Lowi (1966, 1972).

The systematization of social policies in Brazil is being addressed incrementally in recent decades. The 1988 Constitution is a historic milestone in reaffirming the importance of states and municipalities to offer these policies, especially in education. During the 1990s, however, some difficulties are seen in the relationship of federal entities to conduct educational policies. Then they implemented several changes to the approval of a fund for education, Fundef, which was amended in 2006, with the approval of Fundeb. These changes caused distortions and inequities in the distribution of education resources in the municipalities in the State of São Paulo. This article discusses these distortions from the approval of these two funds, in the light of public policy arenas by Lowi (1966, 1972).

La sistematización de las políticas sociales en Brasil se están abordando gradualmente en las últimas décadas, la Constitución de 1988 es un hito histórico en la reafirmación de la importancia de los estados y municipios para ofrecer a sus políticas, especialmente en la educación. Durante la década de 1990, está claro, sin embargo, las dificultades en la relación de las entidades federativas para llevar a cabo las políticas. Se implementan cambios en la aprobación de un fondo para la educación, el Fundef, que fue modificado en 2006, con el Fundeb. Estos cambios profundos conllevaran distorsiones y desigualdades en los municipios del estado de São Paulo. Este artículo analiza estas distorsiones, con cargo a la aprobación de los fondos, a la luz de las arenas políticas públicas de Lowi (1966, 1972).