ABSTRACT Objective: To analyze the causes of the legal void to which the delay in the execution of the Primary Health Care strategy in Paraguay is attributed in the first two decades following the Alma Ata Declaration (1978), based on the review of the historical context, regulatory framework and expert opinion. Methodology: This is a descriptive, observational, retrospective historical, qualitative study, based on the review of documentation (the APS regulatory framework from 1978 to 2008) and primary sources gleaned from key informant interviews from a sample of restricted actors chosen for convenience (former ministers, former vice ministers, managers and experts), establishing the legal scope as categories of analysis. Results: Between 1978 and 1990, resolutions without legal effect have backed temporary projects for the development of a selective and partial APS strategy model, not yet interpreted as an entryway to the Health System, confirming the absence of laws or decrees that effectively permitted it. Conclusion: Only when a written norm is followed by the weight of the law it has been able to establish the relationship between the legal framework, the understanding of the conceptual definition of the APS strategy, as an entryway to the Health System in Paraguay, and its effective implementation as a state policy.

RESUMEN Objetivo: Analizar las causas del vacío legal, al que se atribuye el retraso de implementación de la estrategia de Atención Primaria de Salud en el Paraguay, en las dos primeras décadas posteriores a la Declaración Alma Ata (1978), a partir de la revisión del marco histórico, normativo y la opinión de expertos. Metodología: Se trata de un estudio cualitativo descriptivo, observacional, histórico retrospectivo, basado en la revisión documental (marco normativo de APS, en el periodo de tiempo 1978 - 2008), y fuentes primarias obtenidas de entrevistas a informantes clave, a partir de una muestra restringida de actores elegidos por conveniencia (exministros, exviceministros, gerentes y expertos), estableciendo los alcances jurídicos como categorías de análisis. Resultados: Entre 1978 y 1990, resoluciones sin fuerza de ley, han respaldado proyectos transitorios, para la implementación de un modelo de estrategia de APS selectiva y parcial, no interpretados aun como puerta de entrada al Sistema de Salud, constatándose la ausencia de leyes o decretos que la habiliten efectivamente. Conclusión: Solo el respaldo de la norma escrita, con fuerza de Ley, ha podido establecer la relación entre el marco jurídico, la comprensión de la definición conceptual de la estrategia de APS, como puerta de entrada al Sistema de Salud en Paraguay, y su implementación efectiva como Política de Estado.

Abstract This study analyzes the conduction patterns of implementing Primary Health Care (PHC) in Paraguay in three government periods (2008-2012, 2012-2013 and 2013-2017) and three management levels (national, regional and local). This is a qualitative study based on grounded theory. A priori categories on PHC stewardship and governance in Paraguay were analyzed. An open-ended questionnaire was applied to a sample of social, political and technical stakeholders: ministers, coordinators, managers, consultants, and international organizations’ experts. Data were processed combining the use of Atlas Ti software and sorting findings in a structured Excel matrix. Gaps in leadership, regulatory mechanisms, technical capacities for health planning and management and financial implementation methods have affected PHC continuous expansion and strengthening process. The findings show limitations and possibilities for the implementation of this health policy in Paraguay, evidencing the need for greater qualification of management and political stability in its conduction.

Resumen Este estudio analiza las modalidades de conducción en la implementación de la Atención Primaria de Salud (APS) en Paraguay en tres periodos gubernamentales (2008 -2012, 2012 – 2013 y 2013 - 2017) y en tres niveles de gestión (nacional, regional y local). La metodología se basó en el análisis de categorías a priori seleccionadas sobre dimensiones y sub-dimensiones de la Rectoría y gobernanza de esta política pública, con enfoque cualitativo, basada en la teoría fundamentada. Un cuestionario de preguntas abiertas fue dirigido a una muestra de actores sociales, políticos y técnicos: ministros, coordinadores, gerentes, asesores y expertos de organismos internacionales. El procesamiento de los datos se realizó combinando la utilización del software Atlas Ti, complementada con el ordenamiento de hallazgos en una matriz estructurada en Excel. Diferencias de liderazgo, mecanismos regulatorios, capacidades técnicas para la planificación y gestión sanitaria, y modalidades de ejecución financiera han afectado la continuidad de los procesos necesarios para el incremento y fortalecimiento de la APS. Los hallazgos demuestran los límites y posibilidades de implementación de esta política de salud en Paraguay, demostrando la necesidad de mayor cualificación de la gestión y estabilidad política en su conducción.

Abstract This study analyzes the conduction patterns of implementing Primary Health Care (PHC) in Paraguay in three government periods (2008-2012, 2012-2013 and 2013-2017) and three management levels (national, regional and local). This is a qualitative study based on grounded theory. A priori categories on PHC stewardship and governance in Paraguay were analyzed. An open-ended questionnaire was applied to a sample of social, political and technical stakeholders: ministers, coordinators, managers, consultants, and international organizations’ experts. Data were processed combining the use of Atlas Ti software and sorting findings in a structured Excel matrix. Gaps in leadership, regulatory mechanisms, technical capacities for health planning and management and financial implementation methods have affected PHC continuous expansion and strengthening process. The findings show limitations and possibilities for the implementation of this health policy in Paraguay, evidencing the need for greater qualification of management and political stability in its conduction.

Resumen Este estudio analiza las modalidades de conducción en la implementación de la Atención Primaria de Salud (APS) en Paraguay en tres periodos gubernamentales (2008 -2012, 2012 – 2013 y 2013 - 2017) y en tres niveles de gestión (nacional, regional y local). La metodología se basó en el análisis de categorías a priori seleccionadas sobre dimensiones y sub-dimensiones de la Rectoría y gobernanza de esta política pública, con enfoque cualitativo, basada en la teoría fundamentada. Un cuestionario de preguntas abiertas fue dirigido a una muestra de actores sociales, políticos y técnicos: ministros, coordinadores, gerentes, asesores y expertos de organismos internacionales. El procesamiento de los datos se realizó combinando la utilización del software Atlas Ti, complementada con el ordenamiento de hallazgos en una matriz estructurada en Excel. Diferencias de liderazgo, mecanismos regulatorios, capacidades técnicas para la planificación y gestión sanitaria, y modalidades de ejecución financiera han afectado la continuidad de los procesos necesarios para el incremento y fortalecimiento de la APS. Los hallazgos demuestran los límites y posibilidades de implementación de esta política de salud en Paraguay, demostrando la necesidad de mayor cualificación de la gestión y estabilidad política en su conducción.