RESUMO Introdução: Analisamos os padrões de atuação dos parlamentares brasileiros responsáveis pela concessão de benefícios tributários referentes ao Programa de integração Social (PIS), à Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e à Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL) durante os governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). Considerando que sua implementação desperta fortes incentivos pessoais aos políticos, uma vez que interessa a setores econômicos que almejam redução de carga tributária, nos perguntamos: dada a divisão de poderes que caracteriza o presidencialismo de coalizão brasileiro, onde reside o poder decisório na formulação dessa política pública? Materiais e métodos: Os dispositivos legais que concedem e delimitam o acesso aos benefícios tributários referentes ao PIS, à COFINS e à CSLL foram adotados como principal unidade de análise do conteúdo legislativo. Sua contabilização foi utilizada para identificar onde foi produzido o conteúdo legal posteriormente aprovado. Resultados: A formulação da política de concessão de benefícios tributários referentes ao PIS, à COFINS e à CSLL está submetida à agenda da coalizão governista, que anula anseios individuais dos parlamentares através do uso estratégico das regras do processo decisório. Além disso, a supressão da influência individual dos parlamentares não anula sua participação na formulação dessa política pública. Através das lideranças partidárias, o Legislativo atua de forma propositiva sobre seu conteúdo e, não raramente, supera o poder Executivo em sua criação. Discussão: Há duas principais contribuições à literatura sobre o tema. Primeiro, a análise da formulação da política pública traz à luz a participação propositiva e assídua do Poder Legislativo no conteúdo aprovado. É justamente na janela de oportunidade aberta pela dominância legislativa do poder Executivo federal que os parlamentares brasileiros têm a oportunidade de colaborar na elaboração do conteúdo das políticas públicas. Segundo, as conclusões empíricas deixam de lado a hipótese de que a formulação da política de benefícios tributários seja um alicerce do possível quid pro quo existente entre políticos e grupos de interesse. Se a análise pode apontar para um padrão de como se concretiza a relação entre Estado e grupos de interesse no Brasil, ao invés de ser individualmente concretizada, a pesquisa indica que essa relação é construída partidariamente. Logo, se há algum tipo de conexão eleitoral ou de quid pro quo, nossa aposta é de que esta deve ser pensada em termos partidários e não estritamente pessoais.

ABSTRACT Introduction: This article analyzes tax benefits policy during the Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) and Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) governments. Considering that there are strong incentives for politicians to approve this kind of policy, we ask ourselves: given the division of power characteristic of the Brazilian Coalition Presidentialism system, where does the decision-making power regarding this policy lie? Materials and Methods: The legal provisions that grant and limit access to tax benefits related to PIS, COFINS and CSLL were adopted as the main unit of analyses of the legislative content. Their accounting was used to identify where the legal content subsequently approved was produced. Results: The formulation of the policy for granting tax benefits related to PIS, COFINS and CSLL is subject to the agenda of the governing coalition, which cancels the individual wishes of parliamentarians through the strategic use of the rules of the decision-making process. Furthermore, the suppression of the individual influence of parliamentarians does not cancel their participation in the formulation of this public policy. Through party leaders, the legislature acts purposefully on its content and, not infrequently, overcomes the executive power in its creation. Discussion: There are two main contributions to the literature on the topic. First, the analysis of the formulation of public policy brings to light the purposeful and assiduous participation of the Legislative Power in the approved content. It is precisely in the window of opportunity opened by the legislative dominance of the federal Executive branch that Brazilian parliamentarians have the opportunity to collaborate in the elaboration of the content of public policies. Second, the empirical conclusions leave aside the hypothesis that the formulation of the tax benefits policy is a foundation of the possible quid pro quo that exists between politicians and interest groups. If the analysis can point to a pattern of how the relationship between the State and interest groups in Brazil materializes, instead of being individually carried out, the research indicates that this relationship is built partisanly. Therefore, if there is any kind of electoral connection or quid pro quo, our bet is that it should be thought of in partisan terms and not in strictly personal ones.

O objeto do artigo são os dispositivos legais aprovados entre 05/10/1988 (promulgação da atual Constituição) e 01/ 01/2009 (último dia da primeira metade do segundo mandato presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva), que concederam benefícios tributários ao empresariado, referentes a três tributos que financiam a ação social da União: PIS, COFINS e CSLL. O objetivo é analisar se a formulação desses dispositivos foi marcada pela preocupação com medidas para assegurar a transparência, a eficiência, a eficácia e a efetividade dos benefícios - valores fundamentais para boas políticas públicas. Para este fim foram analisadas a origem, a espécie e a exposição de motivos das proposições legislativas que instituíram benefícios tributários para o empresariado, bem como o conteúdo dos dispositivos legais efetivamente aprovados. A principal conclusão do trabalho é que a preocupação com os valores da transparência, eficiência, eficácia e efetividade parece ter sido escassa na formulação dos dispositivos legais. Essa constatação é preocupante, pois é crescente o número de leis que instituem benefícios tributários, e é gigantesco o volume de renúncias tributárias realizadas. A concessão de benefícios tributários ao empresariado caracteriza-se como uma política distributiva, nos termos de Lowi (1964). Políticas distributivas, com benefícios concentrados e custos difusos, tendem a ser precedidas por intenso lobby favorável de seus potenciais beneficiários, e tendem a provocar mobilização muito menor - se houver alguma - do restante da sociedade, em sentido oposto. Este viés favorável a interesses especiais pode colocar o interesse público em risco. Esse risco, todavia, não é inevitável, pois benefícios tributários podem colaborar para a produção de resultados socialmente positivos, tal como ocorreu quando foram incluídos no rol de medidas exitosamente implementadas pelo governo brasileiro para mitigar os efeitos internos da crise internacional de 2008. O desafio, então, é enfrentar os riscos colocados pela concessão de benefícios tributários ao empresariado com a arquitetura institucional adequada.

The object of this article are laws approved between October 5, 1988 and January 1, 2009, that awarded tax benefits to entrepreneurs, related to three taxes which fund social actions of the Brazilian federal government: PIS, COFINS and CSLL. The objective is to analyze if the formulation of these laws was marked by a concern with assuring the transparency, efficiency, efficacy and effectiveness of the benefits - all of which are fundamental values for good public policies. To this end, we analyzed the origin, the species and the exposition of intent of the legislative proposals that awarded tax benefits to the entrepreneurs, as well as the content of the approved laws. The main conclusion of this article is that the concern with above-mentioned values seems to have been very limited. This is particularly problematic given the ever-growing number of laws that award tax benefits, and the gigantic volume of tax exemptions occasioned by them. The award of tax benefits to entrepreneurs can be characterized as a distributive policy (Lowi, 1964). This type of policy, with concentrated benefits and dispersed costs, tends to provoke intense lobbying of their potential beneficiaries, and a much weaker mobilization - if any - of the payers. This bias in favour of special interests may threaten the public interest. However, this is not an unavoidable threat. Tax benefits can collaborate to produce good economic results, as it happened when they integrated a list of sucessful measures brought about by the Brazilian government to mitigate the internal effects of the international crisis of 2008. Then, the challenge which remains is to face the risks with a proper institutional architecture.