Resumo O Supremo Tribunal Federal é uma instituição “individualista”? Em três décadas de estudos acadêmicos e debates públicos, o tema de um tribunal tão dividido quanto o número de ministros tem sido recorrente e sintetizado em variadas imagens, das quais “onze ilhas” é a mais popular. Na verdade, há menos consenso na literatura do que sugere o uso generalizado dessa metáfora. Neste trabalho, identificamos ao menos seis sentidos possíveis de “individualismo” como chave de leitura e crítica do funcionamento do tribunal - alguns deles sobre a atuação dos(as) ministros(as) dentro do colegiado, outros enfocando essa atuação fora do processo decisório colegiado. Sem clareza quanto a essas diferentes leituras e suas condições específicas de sucesso como descrições do STF, a maleabilidade das imagens sobre a natureza ou funcionamento da instituição se torna problemática. Neste artigo, recorrendo a duas décadas de trabalhos empíricos e normativos sobre o STF, pretendemos contribuir para diagnósticos sobre o funcionamento do tribunal por meio da reconstrução conceitual: (1) dos diferentes sentidos possíveis em que o Supremo pode ser “individualista”, (2) das diferentes condições de sucesso de trabalhos empíricos que pretendam testar hipóteses sobre cada uma dessas dimensões, e (3) dos diferentes aspectos de desenho institucional relacionados às distintas dimensões. individualista “individualista” públicos onze ilhas popular verdade metáfora trabalho individualismo “individualismo dosas as dos(as ministrosas ministros(as colegiado STF problemática artigo conceitual 1 (1 individualista, , 2 (2 dimensões 3 (3 “individualista (

Abstract Is the Brazilian Supreme Court (STF) an “individualistic” institution? In three decades of academic studies and public debates, the theme of a court as divided as its number of judges has recurred. This theme has been summarized in various images, the most popular of which is “eleven islands”. But there is less consensus in the field than the widespread and recurrent use of this metaphor suggests. In this paper, we have identified at least six possible meanings of “individualism” in interpretations and criticisms of the court’s functioning - some of them focusing on actions of individual judges within the collegiate body, and others focusing on individual behavior beyond and outside the collective decision-making process. Without clarity about these different readings and their specific truth conditions as descriptions of the STF, the malleability of images about the nature or functioning of the institution becomes problematic. In this paper, drawing on two decades of empirical and normative work on the STF, we aim to contribute to diagnoses of the court’s functioning by articulating a conceptual framework: (1) of the different possible ways in which the STF can be “individualistic”, (2) of the different truth conditions for empirical claims and studies involving hypotheses on each of such dimensions, and (3) of the different aspects of institutional design related to the dimensions. (STF individualistic “individualistic debates recurred eleven islands. islands . islands” suggests paper individualism “individualism courts s body decisionmaking decision making process problematic framework 1 (1 individualistic, , 2 (2 dimensions 3 (3 (

Resumo O artigo discute conceitualmente, comparativamente e normativamente o constitucionalismo transformador (“CT”), entendido como um projeto de transformação social por meio do direito constitucional. A partir de uma breve visão das experiências com CT na América Latina, e em países como a África do Sul, discute uma série de problemas que surgem no debate global nas últimas décadas, com ênfase nas instituições necessárias para o cumprimento de suas promessas. Criticando e ampliando o foco típico da teoria constitucional em direitos e tribunais, propõe uma perspectiva institucional, que inclui a reforma de processos políticos decisórios e a criação de instituições inclusivas (a “casa das máquinas”, na expressão de Gargarella) como condições necessárias para a implementação de um projeto transformador. Por fim, discute-se potenciais tensões entre certas concepções de CT e a própria ideia de democracia. Aponta-se riscos de se tratar o constitucionalismo transformador como uma espécie de “engenharia social judicial”, em que juízes definem os próprios fins últimos da comunidade sem deixar espaço para a discussão política democrática sobre o que os compromissos constitucionais exigem em termos de transformação.

Abstract The article discusses conceptually, comparatively, and normatively the phenomenon of transformative constitutionalism (TC), understood as a project of social transformation through constitutional law. Presenting an overview of the experiences of the phenomenon in Latin America, as well as in other countries such as South Africa, the paper discusses the relationship between CT and the institutions necessary to fulfill its promises. We adopt a broader institutional perspective on the phenomenon, by discussing recent theories that criticize the exclusive focus on rights and judicial institutions, and by bringing into the debate the reform of political decision-making processes and the creation of inclusive institutions as ways of achieving the transformative project itself. Finally, we discuss potential tensions between certain conceptions of TC and the very idea of democracy, pointing to the risks of conceiving transformative constitutionalism as a kind of "judicial social engineering.”

Resumo Neste trabalho, procuro reconstruir Ellwanger como um momento de mudança no discurso adotado pelos ministros do STF para descrever e justificar seu poder em uma democracia. Ao longo dos anos 90, o tribunal havia sido no geral contido na maneira como exercia seus poderes e não havia investido em uma pauta de direitos fundamentais. Em contraste com outros tribunais em democracias recentes no mesmo período, o STF não se aproveitou do potencial ganho de legitimidade proporcionado pelo “novo começo constitucional” de 1988. No processo de transformação desse tribunal tímido no STF que temos hoje, Ellwanger pode ser lido como um ponto de virada na narrativa dos ministros. Ao longo do julgamento, o tribunal se apresentou, pela primeira vez desde a Constituição de 1988, como representante local de uma tarefa global: a proteção de direitos fundamentais de indivíduos ou grupos social ou politicamente vulneráveis. Com o voto do ministro Celso de Mello traçando a diferença entre o “velho” STF e a “nova” lógica de atuação, Ellwanger dá ao tribunal a chance de construir um “novo começo”, afirmando-se – no discurso, ainda que não necessariamente na prática – como um protetor de direitos fundamentais.

Abstract This paper provides an account of the Ellwanger case as a transformative moment in how Supreme Federal Court (STF) judges conceive of and justify their role in the Brazilian democracy. Throughout the 90s, the Supreme Court had been overall self-restrained and had not invested in building an agenda of fundamental rights. In this sense, in contrast to high courts in other recent democracies in the same period, the court did not seize upon the “new constitutional beginning” of 1988 to expand its legitimacy. In the transformation from that self-restrained court to the more active one we have today, the Ellwanger case, decided in 2003, is a turning point in the narrative adopted by the STF judges. During that long decision-making process, the court fully articulated, for the first time, a vision of itself as the local representative of a global mission: protecting the rights of socially or politically vulnerable individuals or groups. Judge Celso de Mello’s opinion, in particular, clearly contrasts the “old” STF from the 90s with the “new” proposed role, thus allowing the court to reposition itself – in its discourse, although not necessarily in its actual decision-making – primarily as a protector of fundamental rights.

Resumo Este artigo discute a mudança constitucional, no Brasil, a partir da formação de agenda e do processo decisório do Supremo Tribunal Federal em Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) contra emendas constitucionais. A metodologia adotada foi a análise de conteúdo das petições iniciais e das decisões (quando existentes) em 115 ADIs, ajuizadas no tribunal entre 1988 e 2018, visando responder a três questões descritivas: 1) quais emendas foram questionadas, e quais aspectos dessas emendas foram contestados; 2) quais atores buscaram limitar e modular a mudança constitucional; 3) quais respostas o tribunal forneceu. Os resultados mostram que o Supremo tem participado de forma significativa no processo de mudança constitucional, interferindo na produção legislativa. Em 20% das vezes em que foi chamado a se posicionar, em ADIs, sobre emendas à Constituição, o Tribunal interferiu, suspendendo efeitos de dispositivos ou modulando as mudanças legislativas por meio da adoção de uma interpretação conforme a Constituição. Esses resultados apontam para um tribunal ativo no uso do poder de controle de emendas. Os dados também sugerem que as principais entidades beneficiadas por esse mecanismo de controle e pela reação do tribunal no período analisado foram as associações profissionais de carreiras públicas da Justiça.

Abstract This article discusses the constitutional change in Brazil based on the formation of an agenda and the decision-making process of the Federal Supreme Court (STF) Direct Actions of Unconstitutionality (ADIs) against constitutional amendments. The adopted methodology was the content analysis of the initial petitions and decisions (when present) in 115 ADIs, filed in court between 1988 and 2018, aiming to answer three descriptive questions: 1) which amendments were questioned, and which aspects of these amendments were contested; 2) which actors sought to limit and modulate constitutional change; 3) what answers did the court provide. The results indicate that the Supreme Court has participated significantly in the constitutional change process, interfering in legislative production. In 20% of the times when it was called upon to position itself, in ADIs, concerning Constitution amendments, the Court intervened, suspending provision effects or modulating legislative changes through the adoption of a Constitution interpretation. These results point to an active court regarding the use of power to control amendments. The data also suggest that the main entities benefited by this control mechanism and the court reaction during the analyzed period were public Justice career professional associations.

Resume Cet article examine le changement constitutionnel au Brésil à partir de la formation d’un agenda et du processus décisionnel de la Cour Suprême, et ce, dans les actions directes en inconstitutionnalité (ADI) contre les amendements constitutionnels. La méthodologie adoptée analyse le contenu des requêtes initiales et des décisions (lorsqu’elles existent) de 115 ADI déposées devant les tribunaux entre 1988 et 2018, dans le but de répondre à trois questions descriptives: (i) quels amendements ont été remis en question et quels aspects de ces amendements ont été contestés ? ; (ii) quels acteurs ont cherché à limiter et à moduler les changements constitutionnels ? ; (iii) et quelles ont été les réponses fournies par le tribunal ? Les résultats montrent que la Cour Suprême a participé de manière significative au processus de changement constitutionnel et interféré dans la production législative. Dans 20% des cas où elle a été appelée à se positionner dans les ADI sur des amendements constitutionnels, elle a suspendu des effets de dispositifs ou modulé les changements législatifs en adoptant une interprétation conforme à la Constitution. Ces résultats indiquent un tribunal actif dans l’utilisation du pouvoir de contrôle des modifications constitutionnelles. Les données suggèrent également que les principales entités bénéficiant de ce mécanisme de contrôle et de la réaction du tribunal au cours de la période analysée sont des associations professionnelles de fonctionnaires du judiciaire.

Resumo Este artigo tem um objetivo duplo: i) oferecer um mapa teórico capaz de sistematizar os fatores que explicam a variação na intensidade da inserção do Supremo Tribunal Federal (STF) no processo decisório e as diferentes formas pelas quais ele pode ser mobilizado por atores políticos; e ii) definir uma tipologia da judicialização da política que combine as diferentes formas de acesso ao tribunal com as características do seu processo decisório interno. Nesse sentido, em um extremo, a judicialização seria resultado de uma manifestação de natureza duplamente coletiva (ator relevante coletivo demandando e conseguindo decisão coletiva do STF); no outro, um formato duplamente individualizado (um parlamentar individual demandando e conseguindo uma intervenção de um ministro individual no processo decisório). São apresentados casos que ilustram quatro dimensões pouco estudadas na literatura sobre judicialização da política: o acesso ao STF por classes processuais diferentes da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI); a mobilização do STF por parlamentares individuais; a atuação de atores governistas, que evidencia a importância de dinâmicas contingentes da conjuntura política na motivação de judicializar; a intervenção individual dos ministros do STF.

Abstract This paper has two goals. First, in dialogue with scholarly efforts to explain variations in the intensity of the Brazilian Supreme Court’s role in the political process, we propose a theoretical map that can account, in a more systematic fashion, for the different ways and mechanisms by which judicialization can take place. Second, we offer a typology of varieties of judicialization of politics that combines different mechanisms for accessing the court’s jurisdiction, and features of the court’s internal decision-making process. At one side of the spectrum, judicialization as a phenomenon would result from a combination of two collective decisions - a collective actor (such as a political party) triggering a collective decision by the STF. At the other side, it would result from a combination of two sets of individual decisions - an individual politician, for example, obtaining a favorable ruling or injunction by a single STF justice. Within this framework, we exemplify and discuss four understudied dimensions of the judicialization of politics: mechanisms of access to the STF beyond abstract review lawsuits (ADIs); appeals to the STF by individual politicians; appeals to the STF by members of the ruling coalition, which highlight the relevance of contingent political dynamics in judicialization strategies; the individual judicial powers and their implications for the political process.

Resumen: Los estudios sobre las cortes en América Latina se han centrado cada vez más en el comportamiento de los tribunales supremos y su relación con los gobiernos, explicando los patrones de actividad judicial con variables de diseño institucional, preferencias judiciales y contexto político. En este trabajo, señalamos complejidades adicionales en la interacción entre las variables discutidas en la literatura. Primero, dado que las preferencias judiciales pueden moldear directamente el diseño institucional, argumentamos que comprender las transformaciones en los patrones de la política judicial a través del tiempo requiere considerar los procesos de construcción del poder judicial como relativamente independientes del uso real del Poder Judicial. En segundo lugar, en esta imagen, el papel de la oposición política es más crucial. Los estudios existentes han intentado, en gran medida, comprender el comportamiento judicial en relación con el gobierno en ejercicio, que es decisivo para configurar los incentivos estratégicos en torno al uso del poder judicial. En la construcción del poder judicial, sin embargo, la oposición juega un papel más crucial. Ilustramos estas proposiciones en una breve discusión de todos los Mandados de Segurança (MS) presentados ante el Supremo Tribunal brasileño entre octubre de 1988 y mayo de 2016. Estos recursos de amparo, aunque diseñados para tener un alcance muy limitado y llegar al Tribunal en circunstancias excepcionales, se han ampliado con el tiempo, como una herramienta para el ejercicio del poder judicial en la arena política, a través de la interacción entre los jueces, la oposición política y las minorías políticas en general. El papel central que los MS han desempeñado en la política brasileña no puede explicarse si nos centramos solo en la relación entre el tribunal y el gobierno en ejercicio. La dinámica en torno a estos juicios ilustra un tipo de asociación entre el tribunal y la oposición que, aunque intrascendentes a corto plazo, podrían crear condiciones más favorables para el futuro ejercicio del poder.

Summary: Studies on courts in Latin America have increasingly focused on high court behavior and its relationship with governments, explaining patterns of judicial activity with variables of institutional design, judicial preferences, and political context. In this paper, we point to additional complexities in the interaction between the variables discussed in the literature. First, as judicial preferences can directly shape institutional design, we argue that understanding transformations in patterns of judicial politics over time requires us to consider processes of building judicial power as relatively independent from the actual use of judicial power. Second, in this picture, the role of the political opposition is more crucial. Existing studies have largely tried to understand judicial behavior in relation to the incumbent government, which is decisive in shaping the strategic incentives around the use of judicial power. In the building of judicial power, however, the opposition plays a more crucial role. We illustrate these propositions in a brief discussion of all the Mandados de Segurança (MS) filed before the Brazilian Supreme Court between October 1988 and May 2016. These amparo-like remedies, although designed to have very limited scope and to reach the Supreme Court in rare circumstances, have expanded over time, as a tool for the exercise of judicial power in the political arena, through the interaction among judges, the political opposition and political minorities in general. The central role the MS have taken in Brazilian politics cannot be accounted for if we focus just on the relationship between the court and the incumbent government. The dynamics around these lawsuits illustrate a kind of partnership between the court and the opposition that, however inconsequential in the short run might create more favorable conditions for the future judicial exercise of power.

RESUMO Neste artigo, mapeamos como a ação de um ministro do STF pode influenciar o processo político decisório. Propomos uma visão ampliada dos mecanismos pelos quais tribunais atuam sobre a dinâmica política, mostrando que, no STF, a alocação desses poderes é individualizada e descentralizada. Neste cenário, que chamamos de “ministrocracia”, a política constitucional se torna errática, criando problemas para a justificação do poder do tribunal em um regime democrático.

ABSTRACT In this paper, we map how the behavior of a Supreme Court judge can influence the political process. We offer an expanded framework of judicial powers to shape the behavior of political actors, and demonstrate how the Brazilian Supreme Court allocates these powers in an individualistic and decentralized way. In this scenario, which we label “ministrocracy”, constitutional politics becomes erratic, creating problems for the justification of the court's power in a democratic regime.

Resumo Este texto identifica e discute um caso de “cripto-ativismo” - um tipo de intervenção judicial forte na produção legislativa que, por outro lado, fica oculta sob sinais exteriores de deferência, como a declaração de constitucionalidade de uma norma questionada. Exemplos claros de cripto-ativismo aparecem com frequência em decisões de “interpretação conforme a constituição”, em que uma lei é formalmente mantida pelos juízes, mas seu conteúdo é alterado por meio de adições, na decisão judicial, ao texto legal. Neste trabalho, identificamos um mecanismo mais sutil que pode produzir o mesmo fenômeno. Argumentamos que a decisão do Supremo Tribunal Federal quanto à lei que instituiu o ProUni, mesmo declarando a constitucionalidade da medida, alterou o seu conteúdo ao redesenhar a finalidade do programa. A mudança é visível não na parte dispositiva da decisão, mas em sua fundamentação, que desconsiderou as preocupações concretas do legislador ao desenhar um programa focalizado e atribuiu ao ProUni um caráter universalista, e mais ambicioso, de redução das desigualdades sociais. Utilizamos o caso do ProUni para apontar problemas na postura típica da doutrina e da jurisprudência brasileiras quanto às “intenções do legislador”. A desconsideração absoluta das palavras do legislador quando se trata de investigar as finalidades de normas que consagram políticas públicas pode produzir impactos no mundo.

Abstract This article identifies and discusses a case of “crypto-activism” - a type of judicial intervention in legislative activities that is far from negligible, although hidden behind external signs of deference, such as the declaration of constitutionality. Clear examples of crypto-activism frequently appear in decisions based on an “interpretation according to the constitution”, in which statutes are formally upheld by judges but their content is altered through additions to the legal text. In this article, we identify a more subtle mechanism capable of producing this phenomenon. We argue that the Supreme Court’s decision regarding the constitutionality of the statute that established ProUni altered its content by redesigning the policy’s purpose - even though the statute was declared constitutional. The change is not visible in the operative part of the decision, but rather in its substance, which disregarded the legislator’s concrete intent to design a focalized public policy and attributed to it the more ambitious purpose of universally reducing social inequality. We use the ProUni case to point out problems with the traditional view that Brazil’s case law and legal doctrine has with respect to “legislative intent”. To absolutely disregard legislative history when examining the purposes of statutes that establish public policies is an approach that may produce consequences in the world.

Resumo Atualmente, o Supremo Tribunal Federal (STF) ocupa hoje posição central no processo político nacional. Suas decisões são a última palavra oficial sobre os temas a que se referem, concentrando poderes para resolver conflitos políticos e morais, para além das esferas majoritárias. Esse cenário, porém, é muito diferente dos anos 1990, quando o STF não ocupava posição tão destacada na política brasileira. Neste artigo, discutiremos essa configuração do poder e do papel do STF por meio de análises do tribunal que a constituinte criou, mas também do que os ministros criaram por meio de práticas institucionais e interpretações de seus próprios poderes. Exploraremos algumas consequências mais recentes da manifestação do próprio poder conferido ao STF nesse processo de reconfiguração institucional, delineando, de maneira preliminar, novas tendências na forma de atuação política do tribunal. Argumentamos, também, que, em vez de atuar apenas como ponto de veto a decisões majoritárias, como câmara revisora do que faz o Congresso, o tribunal já sinalizou disposição para receber (e aceitar) provocações para funcionar como uma espécie de primeira câmara legislativa.

Abstract The Brazilian Supreme Federal Court (STF) occupies a central role in the national political process. The court´s decisions have been the last official word on many key constitutional controversies, and it has increasingly asserted its own powers to solve political and moral conflicts, even against majoritarian decisions. This scenario, however, is very different from the 90s, when the court was much less relevant in national politics. In this paper, we engage with and try to map this process of institutional transformation by analyzing and contrasting the court that the constitution created in its original text, and the court that the Justices themselves have recreated, by means of institutional practices and constitutional interpretation of their own powers. We will explore some of the implications of the institutional transformations driven by the court itself, by identifying a set of new trends in the ways by which the court participates in the national political process. The paper concludes by arguing that, instead of acting just as a veto point to majoritarian decisions (that is, as a third legislative chamber), the court has been signaling its willingness to accept (and to rule on) cases in which it will be forced to act as a first legislative chamber.

O presente artigo identifica e analisa o impacto crescente no Direito brasileiro das chamadas políticas adaptativas à insegurança, entendidas como medidas que tomam o estado de violência como um dado da realidade nacional e adaptam o regime jurídico ao cenário de insegurança vigente. Diferentemente das típicas políticas repressivas à violência, que não raro fragilizam direitos individuais de potenciais ofensores em nome de uma política geral de segurança pública, as políticas adaptativas à insegurança expressam um fortalecimento da proteção dos direitos individuais de potenciais vítimas em detrimento de políticas públicas voltadas à promoção de outros valores sociais relevantes. Demonstra-se que as políticas adaptativas têm ganhado espaço nos mais diversos ramos do ordenamento jurídico nacional, influenciando áreas aparentemente tão díspares e estranhas à problemática da insegurança como o direito comercial, o direito administrativo e até mesmo as regras de trânsito. Defende-se que, não obstante a sua aceitação e influência crescentes, tais medidas não podem ser aceitas de forma acrítica. Conquanto ampliem a extensão de direitos individuais, as políti cas adaptativas à insegurança podem vir a gerar custos significativos - e talvez injustificáveis - por meio do enfraquecimento de outras políticas e valores públicos relevantes.

This Article identifies and analyzes the growing impact that violence and lack of security have had on legal institutions in Brazil. In particular, we examine the emergence of what we term adaptive policies, for which we mean policies that seek to adapt an existing or proposed legal regime to a state of violence that is taken as given. In contrast to traditional repressive policies, which typically weaken individual rights of potential aggressors to promote greater public security, adaptive policies strengthen the individual rights of potential victims to the detriment of other public policies and social values. We argue that adaptive policies have gained importance in different areas of Brazilian law, ranging from administrative law and securities regulation to traffic rules. We suggest, however, that adaptive policies should not be adopted without careful consideration of their implications in terms of efficiency and distribution. Even though adaptive policies expand the scope of individual rights, they may do so to the detriment of other relevant public policies and values.