ABSTRACT Using the organizational paradox perspective, the study discusses how a context of national emergency modifies the propensity for transparency in tender waivers in municipalities. The empirical analysis indicates that there are tensions in the transparency of the public procurement process and that the public control literature should consider emergency and normal contexts differently. Emergency situations, in which budgetary funds are urgently allocated to emergency contracts, require greater transparency and control to reduce the risk of misuse of funds. Paradoxically, there is a reduction in transparency and a weakening of social control. The level of transparency of local governments under the same legislation varies according to the political support and understanding of the authorities in different legislatures and mandates, and between periods of emergency and normality. It is desirable for supervisory agencies and civil society to be aware of possible regressions in transparency practices in times of emergency, even for municipalities that are examples of transparency in times of normality. A content analysis was conducted on 1,528 tender waivers in 32 small municipalities in São Paulo State from 2019 to 2020. The level of transparency of the tenders was compared before and during the first year of the pandemic. Interviews were then conducted with public officials with experience in transparency practices in these municipalities, as well as with journalists and leaders of non-governmental organizations (NGOs), to validate the analysis on the transparency of the procurement process during the pandemic. Emergency situations can alter practices related to fiscal transparency in local governments when national authorities relax procurement rules. The study shows that the COVID-19 pandemic emergency led to reduced transparency in the procurement of supplies in some municipalities, particularly in contracts for supplies and services to cope with the pandemic crisis. perspective differently Paradoxically mandates normality 1528 1 528 1,52 3 201 2020 nongovernmental non governmental NGOs, NGOs , (NGOs) rules COVID19 COVID 19 COVID-1 crisis 152 52 1,5 20 202 (NGOs COVID1 COVID- 15 5 1, 2

RESUMO Usando a perspectiva de paradoxo organizacional, o estudo discute como um contexto de emergência nacional modifica a propensão à transparência das dispensas de licitações em prefeituras. A análise empírica indica as tensões à transparência do processo de compras no poder público e que a literatura de controle público deve considerar, de forma diferenciada, os contextos de emergência e de normalidade. Situações emergenciais, em que recursos orçamentários são aplicados a contratações emergenciais em regime de urgência, requerem maior transparência e controle, para reduzir o risco de mau uso do recurso. Paradoxalmente, observam-se redução da transparência e maior fragilização do controle social. Os níveis de transparência de governos locais, sob uma mesma legislação, oscilam de acordo com o apoio político e entendimento de autoridades em diferentes legislaturas e mandatos e entre períodos de emergência ou normalidade. É desejável que entidades de controle e sociedade civil estejam atentas aos eventuais retrocessos nas práticas de transparência em períodos de emergência, mesmo para as prefeituras que são exemplos de transparência em períodos de normalidade. Foi realizada análise de conteúdo de 1.528 dispensas de licitações de 32 municípios paulistas de pequeno porte nos anos de 2019 e 2020. O nível de transparência das licitações foi comparado antes e no 1º ano de pandemia. Em seguida, foram realizadas entrevistas com servidores públicos com experiência nas práticas de transparência nesses municípios, assim como com jornalistas e líderes de organizações não governamentais (ONGs), para validar as reflexões sobre a transparência do processo de contratação durante a pandemia. Situações de emergência podem alterar as práticas associadas à transparência fiscal em governos locais quando autoridades nacionais flexibilizam as regras de contratação. O estudo mostra que a emergência da pandemia da covid-19 gerou redução da transparência na contratação de insumos em alguns municípios, sobretudo nos contratos de insumos e serviços para combater a crise da pandemia. organizacional considerar diferenciada normalidade urgência recurso Paradoxalmente observamse observam se social legislação 1528 1 528 1.52 3 201 2020 º seguida ONGs, ONGs , (ONGs) covid19 covid 19 covid-1 152 52 1.5 20 202 (ONGs covid1 covid- 15 5 1. 2

RESUMO O objetivo deste trabalho foi identificar as trajetórias de automatização da coleta de dados em diversos Tribunais de Contas, as características comuns aos sistemas que emergiram e os impactos para os controles fiscal e contábil no Brasil. A automação de coleta de dados é parte da transformação digital no campo de auditoria, porém, as literaturas de auditoria pública no Brasil, de transformação digital ou de infraestrutura digital, não analisam como tal transformação se dá e como as infraestruturas se estabilizam e moldam o campo de auditoria. A automação da coleta de dados traz implicações inesperadas para o conteúdo da auditoria pública e de gestão financeira dos órgãos fiscalizados. A identificação das trajetórias dessa automatização permite discutir as diversas soluções presentes no campo e como isso afeta a uniformização da auditoria de governos. A automatização da coleta de dados pelos Tribunais de Contas, sobretudo o escopo e a frequência dessa coleta, induz como os órgãos fiscalizados priorizam a adoção e a manutenção de políticas e processos contábeis, orçamentários e de planejamento financeiro. As infraestruturas digitais que emergem desses sistemas moldam todo o campo de auditoria, enraízam-se e aumentam o custo de mudança futuro, perpetuando a heterogeneidade na fiscalização e na administração financeira de governos na federação. O artigo apresenta um estudo de caso longitudinal (1994 a 2020), com narrativas construídas a partir de questionários e entrevistas com analistas de controle externo de 26 Tribunais de Contas. A automatização da coleta de dados orçamentários e contábeis pelos Tribunais de Contas tem alterado a lógica do campo de auditoria de governos no Brasil. As infraestruturas digitais que emergem ao conectar Tribunais e seus jurisdicionados enraizaram conceitos, definições e expectativas implícitas na lógica de auditoria remota.

ABSTRACT This study aimed to identify the trajectories for data collection automation in various Courts of Accounts (Tribunais de Contas), the standard features of the systems that have emerged, and the impacts on fiscal and accounting oversight in Brazil. Data collection automation is part of the digital transformation in the field of auditing; however, the literature on public sector auditing in Brazil, on digital transformation, or digital infrastructure, does not analyze how this transformation occurs and how the infrastructures are stabilized and shape the field of auditing. Data collection automation has unexpected implications for the content of public sector audits and the financial management of the public sector auditees. Identifying the trajectories for digital tools of data collection automation enables a discussion on whether currently adopted solutions vary and the effects on the standardization of government audits. The automation of data collection by the Court of Accounts, particularly its scope and frequency, affects how the audited public organizations prioritize the adoption and maintenance of accounting, budgeting, and financial planning policies and processes. The digital infrastructures that emerge from these digital tools shape the entire field of auditing, they become embedded, and they increase the cost of future changes, perpetuating the heterogeneity in the auditing and financial management of governments in the Brazilian federation. The article presents a longitudinal case study (1994 to 2020), with narratives built based on questionnaires and interviews with auditors from 26 Courts of Accounts. The automation of budgetary and accounting data collection by Courts of Accounts has changed the logic of the field of government auditing in Brazil. The digital infrastructures that emerge by connecting Courts and the audited public organizations under their jurisdictions have embedded concepts, definitions, and implicit expectations in a remote auditing logic.

Resumo A folha de pagamento é uma das maiores despesas do município, porém uma das mais difíceis de serem monitoradas. Se a divulgação dos salários de servidores é de interesse público para controle, a divulgação das despesas com pessoal, na forma como previsto em lei, pode não ser suficiente para detectar diversos tipos de irregularidades. Analisamos os paradoxos envolvidos na divulgação de dados da folha de pagamento e as tensões que emergem do posicionamento de diversos interessados na questão. Entrevistamos profissionais de prefeituras, sindicatos, empresas de softwares, tribunais de contas, organizações sociais e jornalistas. Procuramos reunir diversas perspectivas e interesses envolvidos na divulgação de salários e benefícios de servidores como exemplo dos desafios de ampliar a transparência pública. Com abordagem indutiva, apresentamos uma lista não exaustiva de irregularidades que reconhecidamente ocorrem no país e que, por não serem detectadas apenas com os dados divulgados nos portais de transparência, demandam cooperação entre diversos atores de controle.

Abstract: Although local governments’ payrolls are a significant expense, they are one of the most difficult to monitor. The disclosure of civil servants’ salaries to improve control is a measure of public interest, but the mere information on the government’s personnel expenses as provided by law may not be sufficient to detect irregularities. This study analyzes the paradoxes of disclosing salary information and the tensions among the parties related to this issue. We interviewed local government employees, unions, software companies, courts of accounts, nonprofit organizations, and journalists, gathering different interests and perspectives, addressing the issue as an example of the challenges to improve public transparency. Based on an inductive approach, the research offers a non-exhaustive list of irregularities in Brazil that are not detected by simply disclosing information in transparency portals. Our findings point out that detecting and addressing such irregularities require the cooperation of several control agents to combine multiple data sources and evidence.

Resumen La nómina es uno de los mayores gastos del municipio, pero también es uno de los más difíciles de monitorear. Si la divulgación de los salarios de los funcionarios públicos es de interés público para su control, la divulgación de los gastos en personal según lo dispuesto por la ley puede no ser suficiente para identificar algunas irregularidades. Analizamos las paradojas presentes en la apertura de dichos datos y las tensiones que surgen del posicionamiento de los diferentes interesados en el asunto. Entrevistamos a profesionales de alcaldías, sindicatos, empresas de software, tribunales de cuentas, organizaciones sociales y periodistas para reunir diversas perspectivas e intereses involucrados en la divulgación de sueldos y beneficios de los servidores públicos como ejemplo de los desafíos para ampliar la transparencia pública. Con un enfoque inductivo, presentamos una lista no exhaustiva de las irregularidades que a menudo ocurren en Brasil que, por no ser detectadas simplemente a través de los datos publicados en los portales de transparencia, exigen la cooperación entre los diferentes agentes de control para combinar múltiples fuentes de datos y evidencias.

Resumo Os tribunais de contas brasileiros como organizações de auditoria governamental têm sido historicamente questionados pela continua revelação de práticas socialmente contestadas atribuídas aos conselheiros. Este artigo analisa a manutenção dessas más práticas (organizational wrongdoing), sustentadas e apoiadas pela atuação de conselheiros, assessores, diretores de auditoria e apoiadores do escalão técnico, os quais detém maior influência e poder em uma organização tipicamente permeada por lógicas institucionais incompatíveis e conflitantes. Utilizou-se o caso do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro para analisar as práticas ilegítimas largamente utilizadas que se tornaram públicas recentemente. O caso foi analisado em uma abordagem qualitativa, a partir de entrevistas (com auditores e conselheiros da organização) trianguladas com documentos públicos. A análise conclui que a lógica institucional elite-patrimonialista que opera naquela organização induziu o amplo uso de más práticas naquele tribunal, as quais foram legitimadas por estratégias de poder (episódico e sistêmico) e por trocas recíprocas em todos os níveis organizacionais. Ainda, a análise identificou más práticas de suporte que surgem ao longo da hierarquia, operadas sob influência de poder sistêmico em geral, que são desdobramentos de estratégias para sustentar as más práticas embrionárias.

Abstract Historically, the Brazilian Courts of Accounts have been questioned over the frequent misconduct of magistrates. This article analyzed how organizational wrongdoing is sustained and preserved by magistrates, their cabinet members, audit directors and technical body members, who hold influence and power in this type of organization typically permeated by multiple incompatible and conflicting institutional logics. The case of the Rio de Janeiro State Court of Accounts was analyzed to discover the socially illegitimate practices widely adopted in the organization and which recently became public. A qualitative approach was used based on interviews (with auditors and magistrates) and public documents. The analysis indicates that an elite-patrimonial institutional logic was operating at the Rio de Janeiro State Court of Accounts, which induced organizational wrongdoing, based on the use of episodic and systemic power strategies and reciprocity norms. Finally, the findings point out that supportive wrongdoing is seen in the hierarchy, operating under the influence of systemic power in general, applied to sustain the embryonic strategies of wrongdoing.

Resumen Históricamente, los tribunales de cuentas brasileños como organizaciones de auditoría del gobierno han sido cuestionados por la divulgación continua de prácticas socialmente censuradas atribuidas a los consejeros. Este artículo analiza el mantenimiento de esas malas prácticas (organizational wrongdoing), sostenidas y respaldadas por las acciones de consejeros, asesores, directores de auditoría y miembros del cuerpo técnico de auditoría, que tienen una mayor influencia y poder en una organización típicamente impregnada de lógicas institucionales incompatibles y conflictivas. Se utilizó el caso del Tribunal de Cuentas del Estado de Río de Janeiro para analizar las prácticas ilegítimas ampliamente utilizadas que recientemente se han hecho públicas. El caso fue analizado desde un enfoque cualitativo, basado en entrevistas (con auditores y consejeros de la organización) trianguladas con documentos públicos. El análisis concluye que la lógica institucional de élite patrimonialista que opera en esa organización indujo al uso generalizado de prácticas inapropiadas en esa corte, que fueron legitimadas por estrategias de poder (episódico y sistémico) y por intercambios recíprocos en todos los niveles organizacionales. Aun, el análisis identificó malas prácticas de soporte que surgen a lo largo de la jerarquía, operadas bajo la influencia del poder sistémico en general, que son estrategias que se desarrollan para sostener malas prácticas embrionarias.

Resumo A ideia original para esta edição especial foi contribuir com a literatura internacional sobre contabilidade do setor público sob uma perspectiva latino-americana, explorando as influências estrangeiras nos artefatos e nos conceitos de contabilidade e finanças do setor público (C&FSP) na América Latina e como ocorrem tais influências. Há evidências de que as influências vindas de países como Itália, Reino Unido, Estados Unidos da América (EUA) e Nova Zelândia desempenharam um papel nos desenvolvimentos de C&FSP na América Latina. No entanto, tais raízes de C&FSP e os efeitos associados (p. ex., inovações recentes, resistências, dissociação) ainda são questões em aberto. Essas inovações recentes nos processos de gestão financeira pública incluem, entre outras, contabilidade por competência, convergência para as normas internacionais de contabilidade do setor público (international public sector accounting standards [IPSAS]), avaliação de riscos, auditoria e orçamento. Esta edição especial consiste em quatro artigos que capturam diferentes perspectivas das influências nos mecanismos de C&FSP na região.

Abstract The idea for this special issue was to contribute to the international literature on public sector accounting from a Latin-American perspective, exploring which forces influence Public Sector Accounting and Finance (PSA&F) artifacts and concepts in Latin America, and how they occur. There is evidence that later influences from countries such as Italy, the United Kingdom, the United States, and New Zealand played a role in PSA&F developments in Latin-America. However, the roots and the associated effects (e.g., recent innovations, resistances, decoupling) of PSA&F are still unanswered questions. Such ‘recent innovations’ on public financial management processes include but are not limited to accrual accounting, convergence towards IPSAS, risk assessment, auditing, and budgeting. This special issue contains four articles capturing different perspectives of influences and mechanisms of PSA&F in the region.

Resumen La idea original de esta edición especial fue contribuir a la literatura internacional sobre contabilidad del sector público desde una perspectiva latinoamericana, explorando las influencias extranjeras en los artefactos y conceptos de contabilidad y finanzas del sector público (C&FSP) en América Latina y cómo ocurren dichas influencias. Existen evidencias de que las influencias de países como Italia, Reino Unido, Estados Unidos de América (EE.UU.) y Nueva Zelanda jugaron un papel en el desarrollo de C&FSP en América Latina. Sin embargo, estas raíces de C&FSP y los efectos asociados (por ejemplo, innovaciones recientes, resistencias, disociación) siguen siendo cuestiones abiertas. Estas innovaciones recientes en los procesos de gestión de las finanzas pública incluyen, entre otros, contabilidad de acumulación, convergencia a las normas internacionales de contabilidad del sector público (IPSAS - international public sector accounting standards), evaluación de riesgos, auditoría y presupuestación Esta edición especial consta de cuatro artículos que capturan diferentes perspectivas sobre las influencias en los mecanismos de C&FSP en la región.

RESUMO O objetivo deste estudo é analisar as respostas a pressões e os padrões de resiliência financeira que emergem nos regimes próprios de previdência social (RPPS) municipais. A análise agrega à abordagem tradicional de resiliência financeira discutindo a vulnerabilidade que emerge da interação entre patrocinador e RPPS, estimulada muitas vezes pelo efeito lock-in da regulação federal que restringe o espaço para respostas transformativas. O tema de resiliência financeira tem sido aplicado como governos reagem a crises, mas não aplicado aos fundos de pensão. Contudo, o objetivo de longo-prazo desses fundos justaposto às pressões de curto prazo induz os gestores à posição paradoxal ao tentarem assimilar as pressões. O impacto do artigo para fundos de pensão e para a regulação está na proposição de que a crescente vulnerabilidade dos regimes RPPS vem do fraco cinturão de governança que protege tais fundos, e que a correção desta questão seria necessária e válida para qualquer reforma que venha a ser feita na política de previdência social no país . Em um mixed-methods sequencial, foram realizadas entrevistas com gestores de fundos, consultores e representantes da Secretaria de Previdência (SPREV) do Ministério da Fazenda, para levantar as respostas usualmente dadas pelos fundos para assimilar as pressões financeiras que surgem. Em seguida, quatro respostas típicas foram analisadas com dados contábeis e financeiros para detectar o nível de uso dessas respostas em mais de 1,8 mil fundos de 2014 a 2016. A partir da frequência das respostas adotadas por cada fundo, foi proposto o padrão de resiliência financeira predominante e como os gestores dos fundos reagem à vulnerabilidade gerada pela ação da prefeitura. Foi observado que as prefeituras acomodam pressões orçamentárias interrompendo repasses ao fundo ou reduzindo alíquotas, e com isso aumentam a vulnerabilidade do fundo. Os gestores dos fundos por sua vez usam a carteira de investimentos para pagar benefícios, reforçando a vulnerabilidade. Esse é um padrão fraco de resiliência financeira, que reforça a vulnerabilidade dos fundos. Discute-se ao final que tal padrão surge devido a falhas de governança e ao efeito lock-in proposto em Pike, Dawley & Tomaney (2010), que reduz o espaço de gestores darem soluções mais transformadoras e ativas em busca de sustentabilidade financeira.

ABSTRACT The objective of this study was to analyze the responses and the repetitive pattern of financial resilience which emerge within the civil servants’ pension funds (RPPS, in Portuguese) of local governments in Brazil. The analysis extends the traditional financial resilience approach discussing the emergence of vulnerability from the sponsor and RPPS interaction, often stimulated by the lock-in effect from the federal regulation, which constrains the space for transformative responses. Financial resilience is a concern usually applied to governments’ response to crises, but not for pension funds. However, the long-term objective of such funds when juxtaposed to short-term pressures conduce a paradoxical standpoint for fund’s managers absorbing the pressures. The impact of this article to the pension funds and the regulatory field is the proposition that the growing vulnerability of RPPS regimes comes from the insufficient governance belt protecting them, which would be a necessary and applicable remedy to any pension funds reform the country decides to take . It was applied a sequential mixed-method approach, starting by interviews with fund managers, actuarial consultants and representatives of the Ministry of Finance's Pension Secretariat (SPREV), to identify the usual responses to emerging financial pressures which affect the funds’ financial performance. Secondly, four from the identified typical responses were selected and analyzed through financial and accounting data to detect the response for about 1,8 thousand funds from 2014 to 2016. Based on the frequency of the adopted responses by each fund, it was proposed a recurrent financial resilience pattern, and how the managers’ responses vary according to the vulnerability provoked by the City Hall’s decisions. It was observed that the City Halls accommodate budgetary pressures failing to transfer or downsizing the contributions to the fund, increasing the fund’s vulnerability. The managers consequently respond subjoining the reserves to pay pensioners, reinforcing the fund’s vulnerability. Such response is a weak resilience pattern, which reinforces the funds’ vulnerability due to governance gaps and the lock-in effect proposed by Pike, Dawley & Tomaney (2010), which constrains the local agents’ capacity to perceive and find solutions more transformative and actives looking for financial sustainability.

Resumo Este artigo analisa a atuação das comissões de orçamento e finanças das câmaras municipais no controle orçamentário. Tais comissões apoiariam os vereadores na análise, na avaliação e no controle de projetos de lei, emendas parlamentares e prestação de contas apresentados(as) pelas prefeituras ao longo de todas as fases do ciclo orçamentário. Baseado em um método indutivo de pequenas amostras, este estudo compara a atuação das comissões de orçamento e finanças de 3 câmaras municipais no mandato de 2013-2016. Constatou-se que tais comissões atuaram de modo cerimonial e passivo, emitindo pareceres superficiais. Os resultados indicam que a previsão regimental e a existência de recursos materiais e humanos não garantem o funcionamento dessas comissões. Os efeitos colaterais do governo de coalizão geram incentivos políticos para manter as comissões com atuação cerimonial. A frágil atuação das comissões legislativas no controle orçamentário se mostra um ponto crítico para qualquer pretensão de equilíbrio fiscal na Federação.

Abstract This article analyses the legislative committee carrying out financial and budgetary oversight at municipalities in Brazil. These committees, similar to the internationally named Public Account Committees, support parliamentarians to analyze, evaluate, and scrutinize budgetary bills, amendments and governor’s accounts covering the entire budgetary cycle. Based on a small-N analysis inductive approach, the study compares budgetary legislative committees from three local parliaments for the term 2013-2016. Such budgetary committees just operate ceremonially and passively, offering superficial recommendations. The evidence indicates that the legal mandate to operate and material and human resources are not sufficient to guarantee the commissions’ efficiency. The collateral undesirable effects from coalitional government create incentives to maintain ceremonial commissions. The fragile legislative committee’s performance on budgetary issues is a bottleneck to any aspiration to achieve fiscal sustainability in Brazil.

Resumen Este artículo analiza los comités legislativos que realizan la supervisión financiera y presupuestaria en los municipios de Brasil. Estos comités apoyarían a los concejales en el análisis, evaluación y control de proyectos de ley, enmiendas y prestación de cuentas presentados por las municipalidades que cubran todo el ciclo presupuestario. Basado en un método inductivo, el estudio compara el desempeño de los comités presupuestarios y de finanzas de tres cámaras municipales en el mandato de 2013-2016. Se constató que dichos comités presupuestarios solo operaron ceremonial y pasivamente, al emitir pareceres superficiales. La evidencia indica que lo previsto en ley y los recursos materiales y humanos no son suficientes para garantizar el funcionamiento de dichos comités. Los efectos colaterales del gobierno de coalición crean incentivos políticos para mantener las comisiones operando de forma ceremonial. El frágil desempeño de los comités legislativos en el control presupuestario demuestra ser un punto crítico para cualquier aspiración de lograr el equilibrio fiscal en la federación brasileña.

Resumo Este artigo propõe um modelo para explicar falhas na adoção compulsória de novas práticas no ciclo de gestão financeira em municípios. Empiricamente, aplica-se o modelo à adoção de sistemas de controle interno (SCI) em municípios brasileiros. As evidências da análise qualitativa comparada (qualitative comparative analysis - QCA) em sete prefeituras mostram que, apesar de recursos humanos e de sistemas serem condição necessária, eles não são suficientes para a implementação das práticas de controle interno. O chamado capital institucional é uma condição sine qua non para a adoção de novas práticas de administração e controle financeiro em governos locais no Brasil. A adoção dessas reformas depende da atuação de uma rede de “atores com poder” que realizam trabalho institucional em prol das mudanças.

Abstract This article proposes a theoretical framework to explain the failure of the compulsory adoption of new practices in the financial management cycle in local governments. The empirical analysis applies the framework to the control systems implementation in Brazilian municipalities. The findings of a qualitative comparative analysis applied to seven local governments show that despite human capabilities and information systems being a necessary condition, they are insufficient to deeply implement such internal control practices. Institutional capital is a condition sine qua non for the adoption of new practices on financial management and control in Brazilian local governments. The adoption of such reforms depends on an active network of powerful actors involved in institutional work supporting the changes.

Resumen Este artículo propone un modelo para explicar fallas en la adopción obligatoria de nuevas prácticas en el ciclo de gestión financiera en municipios. Empíricamente, se aplica el modelo a la adopción de los sistemas de control interno en municipios brasileños. Las evidencias del análisis comparativo cualitativo (qualitative comparative analysis - QCA) en siete municipalidades demuestran que la existencia de recursos humanos y de sistemas son una condición necesaria, pero no suficiente para la implementación de las prácticas del control interno. El capital institucional es una condición sine qua non para la adopción de nuevas prácticas de gestión y control financiero en gobiernos locales en Brasil. La adopción de esas reformas depende del apoyo de varios “actores con poder” que realizan trabajo institucional en pro de las reformas.

RESUMO Os atuais 33 Tribunais de Contas regionais brasileiros são responsáveis por acompanhar o ciclo de gestão financeira de governos estaduais e municipais e a legalidade dos atos de mais de 20.000 organizações públicas vinculadas a esses Estados e municípios. Este artigo tem como objetivo analisar a diversidade da configuração interna desses Tribunais de Contas regionais e discutir possíveis associações com a qualidade da auditoria financeira realizada por suas equipes. Foram realizadas entrevistas com auditores externos e diretores de tecnologia da informação de 18 tribunais, trianguladas com documentos oficiais disponibilizados pelos Tribunais de Contas, como relatórios anuais de atividades e manuais de auditoria. Partindo de fatores determinantes da qualidade da auditoria externa identificados na literatura, a análise de conteúdo das entrevistas identificou as características formativas da configuração de cada tribunal analisado. Apesar de todos os tribunais no Brasil terem como origem comum o modelo napoleônico de corte de contas, a análise traz como resultado que suas configurações variam quanto à organização e formação das equipes, ao uso de rodízio na alocação das tarefas de auditoria e à automatização dos sistemas de coleta de dados de jurisdicionados. Discute-se que a diferença na configuração dos tribunais, dada a demarcação de sua área de jurisdição, contribuiria a diferentes níveis de coerção em governos estaduais e municipais, à medida em que a configuração apresenta uma combinação de características que inibe ou amplia a qualidade da auditoria. A partir da literatura de alinhamento organizacional, o artigo alerta sobre o uso de variáveis para tratar o efeito da qualidade da auditoria nos estudos em finanças municipais.

ABSTRACT Currently, the 33 regional audit courts are responsible to monitor the public financial management cycle for states and municipalities and to judge the compliance of governors’ acts to the laws regarding procurement and civil servants’ employment from more than 20,000 governmental entities under their jurisdiction. This article aims to analyze the diversity of internal configuration of these regional audit courts and to discuss the potential associations with the financial auditing quality their teams usually run. We conducted interviews with external auditors and IT directors from 18 courts, followed by triangulation to official documents from the audit courts, such as audit manuals and activities reports. The audit quality drivers were identified within the governmental auditing literature, supporting the evidences collected by the interviews content analysis. Despite all regional auditing bodies in Brazil were based on the Napoleonic model, the analysis indicates the identified configurations vary according to the team’s organization and size, auditor rotation and use of data reporting systems. The discussion shows that dissimilarities on the courts’ configurations, as they are responsible to audit a specific country area, will contribute to a different coercion level on fiscal and accounting issues to state and municipalities, due a combination of characteristics which could mitigate or improve the audit quality. This paper additionally suggests some precautions, based on the organization alignment literature, for the use of proxies to control audit quality effects in the public finance studies in Brazil.

Resumo O artigo discute o uso da inscrição em restos a pagar e seus impactos na credibilidade e na transparência do orçamento público. A partir de uma tipificação dos quatro tipos de carry-over existentes na regulação brasileira, articularam-se evidências do surgimento de um “orçamento paralelo” nos três níveis de governo com aspectos de regulamentação e controle externo. A evolução dos saldos e da inscrição de restos a pagar foi captada pelos saldos dessas contas no governo federal, nos governos de 26 estados e Distrito Federal, e em cerca de 4.100 municípios. Adicionalmente, observaram-se a interpretação dada pelos Tribunais de Contas para a inscrição em restos a pagar sem lastro financeiro, assim como o nível de transparência dada pelos governos com maiores saldos de restos a pagar. Os resultados indicam que, além do crescente endividamento, a fraca regulação sobretudo dos restos a pagar não processados está reduzindo seriamente a credibilidade e a transparência do orçamento em todos os níveis de governo.

Abstract This article discusses the use of unpaid commitments and its impacts on the credibility and transparency of public finances. Based on a typification of the four types of existing carry-over in current Brazilian regulation, the article shows evidence of the emergence of a “parallel budget” in the three levels of government with regulation and external control issues. The development of the balances and enrollment of the unpaid commitments was proxied by the sum of these accounts in the Federal Government balance sheet, as well as in 26 States and the Federal District, and for 4,100 cities. Additionally, the interpretation given by the Courts of Auditors for unpaid commitments usage by governments without financial ballast was observed as well as the level of transparency given by those governments with the larger amounts of unpaid commitments. The results indicate that, besides the growing debt, the weak regulation of unverified unpaid commitments is seriously reducing the credibility and transparency of the budget at all levels of government.

Resumen El artículo debate el uso de la inscripción en restante a pagar y sus impactos en la credibilidad y en la transparencia del presupuesto público. A partir de una tipificación de los cuatro tipos de carry-over existentes en la reglamentación brasileña, se articularon evidencias del surgimiento de un “presupuesto paralelo” en los tres niveles del gobierno con aspectos de reglamentación y control externo. La evolución de los saldos y de la inscripción en restante a pagar fue captada de los saldos de tales cuentas en el gobierno federal, en los gobiernos de 26 estados y el Distrito Federal, y cerca de 4.100 municipios. Además, se observó la interpretación dada por los Tribunales de Cuentas para la inscripción en restante a pagar sin lastre financiero, así como el nivel de transparencia dada por los gobiernos con mayores saldos de restante a pagar. Los resultados indican que, además del creciente endeudamiento, la débil reglamentación, sobre todo de los restantes a pagar no-tramitados, está reduciendo seriamente la credibilidad y la transparencia del presupuesto en todos los niveles de gobierno.

Organizações públicas vêm adotando modelos de mensuração de desempenho (MMD), a exemplo da iniciativa privada, buscando gerar incentivos à eficiência de equipes de servidores. A partir da literatura de folga orçamentária, este trabalho analisou o MMD de uma das Secretarias de Fazenda no nível estadual no Brasil e identificou que, a partir das metas pactuadas pela equipe diretiva da secretaria, a organização opera em um regime de folga orçamentária, em um ambiente organizacional de menor tensão em relação ao atingimento das metas e consequente gratificação. Através de séries históricas (jan./2007 a jun./2009) do desempenho individual mensal de 950 servidores públicos que atuam como fiscais, foram comparados o nível de atingimento das metas tributárias e administrativas. Adicionalmente, tais evidências foram trianguladas com observações participativas e análises documentais. Apesar da folga orçamentária detectada na utilização de metas com alta probabilidade de atingimento, o desempenho nas tarefas administrativas duplicou no último ano analisado, evidência de que o nível de esforço individual cresceu, apesar do incentivo pecuniário ser garantido em um nível menor de esforço.

Public organizations have been adopting performance measurement models (PMM), taking as example the private initiative, seeking to create incentives to the efficiency of servants teams. Based on the budgetary slack literature, this assignment analyzed the PMM of a Treasury Department in the state government level in Brazil and identified that, considering the goal agreed by the management team of the department, the organization operates in a regime of budgetary slack, in an organizational environment of lower pressure in relation of the goals achievement and consequent reward. Through historical series (Jan./2007 to June/2009) of the individual monthly performance of 950 civil servants acting as fiscals, it was compared the achievement level of the tributary and administrative goals. Additionally, such evidences were triangulated with participative observations and documental analysis. In spite of the budgetary slack detected in the use of goals with high achievement probability, the performance in the administrative tasks doubled in the last year analyzed, evidence that the individual effort level increased, despite the fact that the pecuniary incentive is guaranteed in a lower level of effort.

Las organizaciones públicas han ido adoptando sistemas de medición del desempeño (PMM, por sus siglas en inglés) a partir de los ejemplos de la iniciativa privada, buscando crear incentivos a la eficiencia de los equipos de funcionarios de carrera. Tomando como base los escritos sobre holgura presupuestaria, esta investigación ha analizado los PMM de un Departamento del Tesoro a nivel del gobierno estatal en Brasil y ha determinado que, teniendo en cuenta el objetivo acordado por el equipo directivo del Tesoro, la organización opera en un régimen de holgura presupuestaria en un ambiente organizacional de menor presión en relación con la consecución de metas y sus consiguientes recompensas. A través de series históricas del rendimiento individual mensual de 950 funcionarios en su labor como fiscales, entre enero de 2007 y junio de 2009, se comparó el nivel de consecución de sus metas tributarias y administrativas. Además, se triangularon tales evidencias con las observaciones participativas y el análisis documental. A pesar de la holgura presupuestaria detectada en el uso de objetivos con una elevada probabilidad de éxito, el rendimiento en las tareas administrativas se duplicó en el último año analizado, lo cual evidencia que el nivel de esfuerzo individual aumentó a pesar del hecho de que el incentivo pecuniario está garantizado a un nivel de esfuerzo menor.

A redefinição dos limites do Estado iniciada na década de 1990 no Brasil passou a incentivar ações de contracting-out nos diversos níveis da federação, expondo autoridades e especialistas à necessidade de discutir a dinâmica da regulação desses contratos que são intrinsecamente incompletos, dadas contingências não antecipáveis quando da negociação das condições e oferta. A concessão de rodovias em São Paulo foi estudada por meio de uma análise comparada das notificações e ajustes contratuais em 12 concessões de rodovias vigentes em 2006. Os dados triangulados com entrevistas realizadas na autoridade reguladora, a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (Artesp), indicam que as renegociações encontradas não alteraram os termos gerais do contrato, mas sim o cronograma de obras e eventuais acréscimos de obras não previstas no programa original, preservando o equilíbrio financeiro inicial do contrato.

The Brazil State reform started in the 90s encouraged contracting out at various levels of the federation, compelling authorities and experts to discuss the need for dynamic regulation of these contracts. Long Term contracts are inherently incomplete, given that trading conditions and supply are subject to unpredictable contingencies. The Sao Paulo Highways concessions case is studied through a compara-tive analysis of notifications and contractual amendments of 12 highway concession contracts in force in 2006. The interpretation of data was checked with interviewing regulatory authority (Artesp). The conclusion is that renegotiations did not change the general terms of the contract, but did to change the schedule of works and some accrued work not stipulated in the original program. Changes in contract terms were guided by preserving the initial financial equilibrium of the contract.

La reforma del Estado de Brasil se inició en los años 1990 alentó a la contratación externa en los distintos niveles de la federación, las autoridades de peso y expertos para discutir la necesidad de una regulación dinámica de estos contratos. Contratos a largo plazo son inherentemente incompletos, dado que las condiciones comerciales y de suministro están sujetos a contingencias imprevisibles. Los contratos de concesión de autopistas del Estado de São Paulo fueran estudiados a través de un análisis comparativo de las notificaciones y las modificaciones contractuales de 12 contratos en vigor en 2006. La interpretación de los datos se comprobó con entrevistas a la autoridad reguladora (Artesp). La conclusión es que las renegociaciones no modificaran los términos generales de los contratos, pero lo hizo para cambiar la programación de las obras y compensar por trabajo acumulado no previsto en el programa original, con el objetivo de preservar el equilibrio financiero inicial del contrato.

O presente estudo teve dois objetivos complementares: entender o desenvolvimento da instituição privada Programa Integrado de Desenvolvimento e Qualificação de Fornecedores (Prodfor), um programa específico de padronização e certificação de fornecedores locais de produtos e serviços no estado do Espírito Santo; e testar se o programa causou redução de custos de transação para as mantenedoras nas compras de bens e serviços. Foram utilizados os conceitos da nova economia institucional para desenvolver hipóteses a respeito do impacto da certificação sobre o desempenho de compras das empresas mantenedoras. Os resultados da pesquisa de campo e dos testes de média não paramétricos indicam que houve redução nos custos de transação das empresas compradoras após a implantação do programa. Complementarmente, verificou-se que houve maior redução nos custos de transação relacionados às atividades posteriores (ex post) às transações de compra em comparação com os custos associados às atividades anteriores à transação de compra (ex ante).

This research had two main purposes: understanding the development of the private institution "Programa Integrado de Desenvolvimento e Qualificação de Fornecedores - (PRODFOR)", a program directed to the standardization and certification of local suppliers in the State of Espirito Santo; and testing hypotheses related to the program's impact on the transaction costs of the buyer companies. The concepts from the New Institutional Economics were used in order to develop hypotheses regarding the impact of certification on the sponsors' buying performance. The results obtained from the field research and the non-parametric tests of equality of means revealed that the certification caused a reduction on both the ex-ante and the ex-post buyers' transaction costs. Moreover, it was possible to observe that the impact was greater on the ex-post transaction costs.

O presente artigo sumariza uma proposta de framework da informação de custos para o setor público no Brasil. A proposta emergiu de contribuições promovidas pelo governo central no Brasil na realização de duas equipes de trabalho, a primeira pela comissão interministerial em 2005, e a segunda coordenada pelo Ministério da Fazenda em 2008/09. Essas contribuições foram validadas em relação às críticas veiculadas no meio acadêmico quanto às estruturas conceituais da contabilidade financeira (framework) emitidas pelo International Accounting Standards Board e Financial Accounting Standards Board, e em relação à literatura internacional de implantação de sistemas de custos no setor público. A adoção de um sistema de custos é exigida para as entidades públicas no Brasil desde 1964; entretanto, somente agora é objeto de um trabalho conduzido pelo Ministério da Fazenda para o governo federal, cujos primeiros resultados serão divulgados neste ano. O acórdão emitido pelo Tribunal de Contas da União em 2004, determinando que a legislação seja observada, tende a ampliar tal adoção. Contudo, a adoção não é suficiente, é necessária a utilização, que é função da relevância percebida da informação de custos. Sugere-se que a difusão da adoção e uso de sistemas de custos no setor público brasileiro seja feita através de uma implantação gradual, flexível, mediante a adoção do regime de competência, e baseada num framework único e comum às diversas entidades.

This paper summarises the proposal for a framework for the cost information from the public sector. The proposal derives from contributions provided by the Brazilian central government, on two separate occasions and from two different working teams. The first dates back to 2005 and was presented in the final report of the Interministerial Committee. The second was coordinated by the Ministry of Finance in 2008-2009. These contributions were analysed in accordance with critical papers presented to the academic audience with regards to the framework for financial accounting issued by the International Accounting Standards Board and Financial Accounting Standards Board, and through the lens of the international literature related to the adoption of cost accounting systems in the public sector. Brazilian legislation requires the adoption of such information systems since 1964, although only now it is object of a work conducted by the Finance Ministry, which first results will become available this year. In 2004 the Brazilian Court of Audit issued a decision enforcing legislation - that may improve the number entities adopting a cost accounting system. But adoption is not enough, public managers shall use the information provided by the system - the use cannot efficiently enforced by law, it is a function of the relevance identified by potential users. It is suggested that the adoption of the cost information system and the use of its information in the Brazilian public sector should be a consequence of a gradual and flexibly implementation process, based on the accrual basis of accounting and on only one framework shared by all entities.

Este artigo apresenta o regime de competência de forma simples e objetiva, e discute como pode ser aplicado às organizações públicas no Brasil. Para tanto, usa a experiência do governo do estado de Minas Gerais no processo de preparação para a adoção do regime de competência puro, que desde 2001 estuda a possibilidade de adoção do regime. Esse processo foi acelerado em 2009 pela iminência de convergência às normas internacionais de contabilidade para o setor público, demandada pela Secretaria do Tesouro Nacional e pelo Conselho Federal de Contabilidade. A análise apresenta os incentivos à iniciativa da adoção do regime, mesmo antes da exigência legal, e os potenciais impactos de tal adoção no processo decisório. O processo de reforma administrativa no caso de Minas Gerais, incentivado primariamente pela necessidade de saneamento fiscal, levou à adoção do conceito de contratualização, o que passou a demandar informação de desempenho. Apesar dos benefícios em potencial do regime de competência para decisão e accountability, o Estado necessitará enfrentar questões como capacitação, adequação de sistemas e incertezas quanto aos parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal

This paper presents accrual basis accounting in a straight and objective way, and how it can be applied to the Brazilian public sector. The State of Minas Gerais has been preparing itself to adopt the accrual accounting since 2001. This process has been improved since 2009 as a consequence of the joint work between the Brazilian Treasury and the National Institute of Chartered Accountants that aim to converge the Brazilian public sector accounting standards to the International Public Sector Accounting Standards. The analysis presents the incentives to the adoption of the accrual accounting, even before it becomes mandatory, and the potential effects of that adoption on decision making. The Minas Gerais public reform was a consequence of public deficits and the need to cut expenses. It drove the State to establish performance contracts that demand performance information. Although accrual accounting might provide benefits for decision making and accountability, the public sector will need to face some issues, as training, technological barriers and uncertainties related to the thresholds of the public finance legislation