O artigo argumenta que regimes de normatização subnacional de caráter estadual podem modificar, consideravelmente, a atuação dos conselhos gestores de políticas no plano municipal. O argumento tem implicações relevantes, porque o conhecimento acumulado sobre os conselhos descansa na premissa da prevalência de regimes nacionais de normatização, responsáveis por produzir convergência local na atuação dessas instituições, por setor de políticas. Apresentam-se resultados inéditos, comparando-se a produção decisória de 77 conselhos, mediante o exame de cerca de 15 mil resoluções, em cinco municípios de grande porte − Fortaleza, Belo Horizonte, Porto Alegre, Goiânia e Guarulhos −, escolhidos a partir de uma amostra intencional, segundo a disponibilidade de dados. Especificamente, com base em uma tipologia de conselhos que permite agregar as decisões e projetar resultados esperados, examinam-se o volume e escopo das resoluções, bem como a dispersão desses dois atributos entre conselhos do mesmo setor. O padrão decisório encontrado confirma que a descrição standard dos conselhos, informada por uma narrativa focada no plano nacional, corresponde a parte significativa dos conselhos, mas lhe escapa uma parte deles com atividade decisória anômala, plausivelmente animada por regimes estaduais de normatização.

This article argues that subnational standardization regimes of a state character can considerably modify the performance of policy management councils at the municipal level. This argument has relevant implications, as accumulated knowledge concerning councils rests on the premise of the prevalence of national standardization regimes, responsible for producing local convergence in the performance of these institutions, per policy sector. Unpublished results are presented, comparing the decision-making of 77 councils, through the examination of about 15 thousand resolutions, in five large municipalities, namely Fortaleza, Belo Horizonte, Porto Alegre, Goiânia and Guarulhos, chosen from an intentional sample according to data availability. Specifically, the volume and scope of resolutions are examined based on a typology of councils that allows aggregating decisions and projecting expected results, as well as the dispersion of these two attributes among councils belonging to the same sector. The decision pattern found herein confirms that the standard description of the councils, informed by a narrative focused at the national level, corresponds to a significant portion of all councils, although some of them exhibit anomalous decision-making activity, plausibly enlivened by state normative regimes.

L’article entend démontrer que des régimes de normalisation infranationale à caractère étatique peuvent modifier considérablement l’action des conseils chargés de la gestion municipale des politiques. Il part de l’idée selon laquelle les connaissances accumulées sur les conseils reposent sur la prémisse de la prévalence de régimes nationaux de normalisation, responsables d’une convergence locale au niveau de l’action de ces institutions, par secteur de politiques. Des résultats inédits ont été obtenus à partir de la comparaison des décisions de 77 conseils et de l’examen de près de 15 000 résolutions de cinq villes brésiliennes de plus de 100 000 habitants: Fortaleza, Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia et Guarulhos – des villes choisies sur la base d’un échantillonnage intentionnel, selon les données disponibles. Plus spécifiquement, le volume et la portée des résolutions, ainsi que la distribution de ces deux attributs parmi les conseils du même secteur, sont étudiés à partir d’une typologie de conseils permettant de rassembler les décisions et de projeter les résultats attendus. Le modèle décisionnel observé confirme que la description standard des conseils, étayée par un récit centré sur le plan national, correspond à une grande partie des conseils. Néanmoins, il montre qu’il existe aussi une activité de décision non standard, vraisemblablement menée par des régimes étatiques de normalisation.

O artigo apresenta estudo de caso em profundidade da Conferência Nacional de Educação (Conae), realizada em 2010, e sua incidência sobre o modelo de financiamento do Plano Nacional de Educação 2014/2024 (Lei nº 13.005). A Conae pode ser considerada caso de sucesso na incidência sobre a política setorial, porquanto o modelo de financiamento das metas do Plano Nacional de Educação (PNE) e seu instrumento – Custo Aluno-Qualidade inicial – ganharam o status de lei contra as preferências de Poder Executivo federal, com base de sustentação majoritária no Congresso, ampliando as responsabilidades financeiras supletivas da União e viabilizando sua exigibilidade. O propósito do artigo é identificar e descrever o funcionamento dos mecanismos causais que operaram traduzindo as diretrizes da conferência em produção legislativa. Argumenta-se que é a política, ou melhor, os mecanismos causais ativados regularmente por atores políticos – e não as propriedades do desenho institucional das conferências e da participação que nelas acontece –, o que explica a incorporação das diretrizes em projetos de lei e, eventualmente, na produção legislativa. Na literatura, as Conferências ganharam centralidade porque foram identificadas como caso de notável efetividade da participação além dos canais eleitorais em escala macro devido a sua capacidade de informar a produção legislativa. Tal conexão restou estabelecida, mas não adequadamente esclarecida.

Abstract The article presents an in-depth case study of the participatory National Education Conference (CONAE), held in 2010, and its influence over the financing model of the National Education Plan 2014/2024 (Law No. 13,005). CONAE can be considered a case of success in influencing policy because the financing model for the PNE goals and its instrument - initial Student-Quality Cost - gained the status of Law against the preferences of the federal executive power, which support coalition was majority in Congress, substantially expanding the financial responsibilities of the Union and making them enforceable. The aim of this article is to identify and describe the functioning of the causal mechanisms at working in the transformation of CONAE policy recommendations into law. It is shown that it is politics, or rather, causal mechanisms regularly activated by political actors–and not the properties of conferences’ institutional design or participation within them–which explains the incorporation of recommendations into law projects and, eventually, in sanctioned law. Conferences gained centrality in the literature because they were identified as a notable case of participation effectiveness on a macro scale beyond the electoral channels due to their capacity to inform and influence laws. Such connection remained established, but not satisfactorily explained.

Resumen El artículo presenta un estudio de caso en profundidad de la Conferencia Nacional de Educación (CONAE), celebrada en 2010, y su impacto sobre el modelo de financiamiento del Plan Nacional de Educación 2014/2024 (Ley N ° 13.005). La CONAE puede considerarse un caso de exitoso de efectos sobre la política sectorial porque el modelo de financiamiento para los objetivos del PNE y su instrumento (Costo Alumnos-Calidad inicial) alcanzaron el estatus de Ley contra las preferencias del poder ejecutivo federal, cuya coalición contaba con mayoría en el Congreso, expandiendo sustancialmente las responsabilidades financieras de la Unión y haciendo exigible su observancia. El propósito del artículo es identificar y describir el funcionamiento de los mecanismos causales que operan en la traducción las directrices de la conferencia en producción legislativa. Argumentase que es la política, o más bien, los mecanismos causales activados regularmente por los actores políticos, y no las propiedades del diseño institucional de las conferencias y de la participación que ocurre en ellas, lo que explica la incorporación de las directrices a los Proyectos de Ley y, eventualmente, en leyes sancionadas. En la bibliografía especializada las Conferencias adquirieron centralidad porque fueron identificadas como un caso notable de participación efectiva en escala macro, más allá de los canales electorales, debido a su capacidad para informar la producción legislativa. Dicha conexión fue establecida, pero no fue adecuadamente explicada.

Résumé L’article présente une étude de cas approfondie de la Conférence Nationale de l’´Education (CONAE), tenue en 2010, et son impact sur le modèle de financement du Plan national d’éducation 2014/2024 (loi n° 13 005). La CONAE peut être considérée comme un cas de succès de l’impact sur la politique sectorielle parce que le modèle de financement pour les objectifs du plan et son instrument – le coût Étudiants-Qualité initial – ont acquis le statut de loi contre les préférences du pouvoir exécutif fédéral, qui avait une coalition majoritaire au Congrès, conduisant à une augmentation substantielle des responsabilités financières de l’Union et les rendant exécutoires. L’objectif de cet article est d’identifier et de décrire le fonctionnement des mécanismes causaux qui opèrent en traduisant les directices de la conférence en production législative. Il est démontré que ce sont la politique, ou plutôt les mécanismes causaux qui sont régulièrement activés par les acteurs politiques – et non les propriétés de la conception institutionnelle des conférences et la participation qui s’y déroule – ce qui explique l’incorporation des directrices dans les projets de loi et, éventuellement, dans la loi. Dans la littérature, les conférences ont gagné en centralité car elles ont été identifiées comme un cas notable de participation effective à une échelle macro au-delà des canaux électoraux en raison de leur capacité à informer la production législative. Ce lien est resté ét’abli, mais n’a pas été correctment clarifié.

RESUMO Inspirados na metáfora visual cognitiva de Scott em Seeing Like a State, propomos a noção de institucionalização simbólica. Nela, são enfatizadas as disputas e a circulação de categorias e formas de classificação do mundo dos movimentos sociais. Sugerimos que atentar para tais formas simbólicas é heuristicamente proveitoso à compreensão da gênese e da transformação de capacidades cognitivas do Estado, institucionalizadas em políticas públicas via interações com os movimentos.

ABSTRACT Inspired by Scott’s visual cognitive metaphor in Seeing Like a State, we develop the notion of symbolic institutionalization shedding light on the disputes around social movements’ categories and forms of classification, as well as their circulation. The attention given to such symbolic forms is fruitful to the comprehension of the genesis and transformation of the state cognitive capacities, institutionalized via interactions with social movements within the space of certain public policies.

RESUMO Introdução: O artigo explora a implementação da política nacional de construção de moradias para segmentos de baixa renda no plano local. Estudamos o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) em Recife e em Curitiba entre 2003-2012. Apesar de ser uma política federal, há variações locais baseadas nas possibilidades de escolha das administrações municipais. Materiais e Métodos: Foram feitas entrevistas com gestores e informantes-chave, além de análise documental. Resultados: A operação da política habitacional nas duas capitais é diferente em função do processo de institucionalização e das capacidades administrativas desses municípios. Em Recife, com uma política setorial ainda pouco institucionalizada e capacidades mais limitadas, a política federal de habitação moldou a política local. O Programa foi positivamente avaliado pelos gestores municipais da área. Já em Curitiba, com uma trajetória de institucionalização mais sólida e maiores capacidades instaladas, a política federal foi adaptada à lógica de divisão de trabalho previamente existente entre os órgãos municipais. Os agentes locais, diferentemente, foram críticos em relação ao PMCMV. Discussão: O artigo faz um contraponto à literatura internacional sobre governança e descentralização e à literatura nacional sobre federalismo e descentralização, que destacam a ausência de autonomia decisória no plano local. Conclui-se que é preciso atentar para o caráter contingente da relação entre descentralização e autonomia decisória, já que a implementação de políticas públicas traz consigo certo grau de discricionariedade. O caso do PMCMV mostra que existe espaço para as escolhas locais mesmo no caso de políticas nacionalmente centralizadas.

ABSTRACT Introduction: The article explores the implementation of the national housing construction policy for low-income people at the local level. We studied the Minha Casa Minha Vida Program (PMCMV) in Recife and Curitiba between 2003-2012. Despite being a federal policy, there are local variations based on the choice of municipal administrations. Materials and Methods: Interviews were conducted with local officials and key informants, in addition to document analysis. Results: The operation of housing policy in these capital cities is different due to the institutionalization process and the administrative capacities of both municipalities. In Recife, with its loosely institutionalized housing policy and its limited capacities, the federal housing policy has shaped local politics. The Program was positively evaluated by the local officials in the area. In Curitiba, on the other hand, with a more solid institutionalization trajectory and greater installed capacities, federal policy was adapted to the logic of division of labor previously existing among municipal agencies. Local officials, in contrast, were critical of the PMCMV. Discussion: The article debates with the international literature on governance and decentralization and with the national literature on federalism and decentralization, which highlight the lack of decision-making autonomy at the local level. It concludes that it is necessary to pay attention to the contingent character of the relationship between decentralization and decision-making autonomy, since the implementation of public policies brings with it a certain degree of discretion. The PMCMV case reveals that there is room for local choices even in the case of nationally centralized policies.

RESUMO O artigo explora levantamento da produção decisória dos conselhos gestores de políticas públicas visando compreender o que fazem e quando o fazem, isto é, em que momento de seu ciclo de vida. É consenso na literatura o fato de a ampla expansão e institucionalização de instâncias de participação demandar diagnósticos sobre sua efetividade. A agenda da efetividade das instituições participativas tem contribuído a avançar na aferição de efeitos sobre o desempenho de políticas. Objetivamos contribuir ao debate adotando uma estratégia analítica diferente: focar a produção decisória dos conselhos (outputs) e não seus efeitos sobre as políticas (outcomes). Os resultados sugerem correções a diagnósticos amplamente aceitos na literatura. A análise apresentada é inovadora em três sentidos: i) parte-se de um diagnóstico da evolução territorial dos conselhos municipais no país que oferece base empírica robusta para uma tipologia de conselhos; ii) depois, examinam-se os padrões decisórios de 32 conselhos mediante levantamento censitário de todas as decisões produzidas pelos mesmos durante 7 anos (2005-2011) no município de Guarulhos – caso emblemático pelas condições favoráveis à implementação de instituições participativas, especialmente nas últimas quatro gestões do PT; e iii) propõe-se métricas de produção e incidência potencial em políticas para avaliar os padrões decisórios dos conselhos.

ABSTRACT This article explores a survey on decisions taken by public policies management councils, in order to find out what they do and when they do it in terms of their life cycle. There is a consensus in literature the ziseable expansion and institutionalization of participatory bodies have led to the need for diagnoses of their effectiveness. Participatory institutions’ effectiveness agendas have contributed to advancements made in the assessment of effects on policy performance. Our aim is to contribute to the debate by adopting a different analytical strategy: focusing on the decisions taken by the councils (outputs) rather than on their effects on policies (outcomes). The findings suggest corrections to diagnoses widely accepted in literature. This approach is innovative in three senses: i) it is based on a diagnosis of the territorial evolution of municipal councils in Brazil that provides a robust empirical basis for a typology of the councils; ii) it goes on to examine the decision-making patterns for 32 councils by means of a census of decisions, that is by analysing data collected for all of the decisions made by the councils over a 7-year period (2005-2011) in the municipality of Guarulhos – an emblematic case due to the favorable conditions for implementing participatory institutions, especially during the Workers’ Party’s (PT) last four terms in office; and iii) it proposes metrics on outputs and potential policy impacts assess the councils’ decision-making patterns.

RESUMEN El artículo explora el inventario de la producción decisoria de los consejos gestores de políticas públicas con el fin de comprender lo que hacen y cuando lo hacen, es decir, en qué momento de su ciclo de vida. Es un consenso en la literatura que la amplia expansión e institucionalización de instancias de participación demanda diagnósticos sobre su efectividad. La agenda de la efectividad de las instituciones participativas ha contribuido a avanzar en la evaluación de sus efectos sobre el desempeño de políticas. Buscamos contribuir al debate adoptando una estrategia analítica diferente: nos concentramos en la producción decisoria de los consejos (outputs) y no en sus efectos sobre las políticas (outcomes). Los resultados sugieren correcciones de diagnósticos ampliamente aceptados en la literatura. El análisis de ese inventario innovador en tres sentidos: i) se parte de un diagnóstico de la evolución territorial de los consejos municipales en el país que ofrece una base empírica robusta para una tipología de consejos; ii) luego, se examinan los padrones decisorios de 32 consejos mediante el inventario censitario de todas las decisiones producidas por los mismos durante 7 años (2005-2011) en el municipio de Guarulhos – caso emblemático por las condiciones favorables a la implementación de instituciones participativas, especialmente en las últimas cuatro gestiones del PT; iii) se proponen medidas de productividad e incidencia potencial en políticas para evaluar los padrones decisorios de los consejos.

RÉSUMÉ Cet article explore types de décision prise aux Conseils de gestion des politiques publiques dans le but de comprendre ce qu’ils font et quand ils le font, à savoir à quel moment de leur cycle de vie. Il existe un consensus dans la littérature pour dire que l’expansion et l’institutionnalisation des instances de participation sociale doivent faire l’objet de diagnostics quant à leurs efficacité. Le débat sur l’efficacité de ces institutions participatives a permis d’avancer dans l’analyse de leurs effets sur les performances des politiques en question. Nous souhaitons contribuer au débat en adoptant une stratégie analytique différente, c’est-à-dire en nous concentrant sur les décisions effectivement prises par lesdits conseils (outputs) et non sur leurs effets sur les politiques (outcomes). Les résultats suggèrent d’apporter des corrections aux diagnostics les mieux acceptés de la littérature du domaine, et ce grâce à une analyse innovante sous trois points de vue: i) on part d’un diagnostic de l’évolution territoriale des conseils communaux pour offrir une base empirique robuste à la création d’une typologie; ii) on examine ensuite les modèles décisionnaires de 32 conseils moyennant un inventaire de l’ensemble des décisions produites par ceux-ci pendant 7 ans (2005-2011) dans la commune de Guarulhos – un cas emblématique en raison des conditions favorables à la mise en ½uvre d’institutions participatives, principalement lors des quatre derniers mandats du PT; et iii) on propose enfin des mécanismes d’analyse de leur production et de leur incidence potentielle sur les politiques pour évaluer les modèles décisionnaires des conseils.

O cenário brasileiro das relações entre Estado e sociedade civil tem se reconfigurado ao longo das últimas três décadas, suscitando esforços da literatura especializada para diagnosticar tais mudanças mediante deslocamentos analíticos e revisões de pressupostos. Em diálogo com um diagnóstico recente de conjunto que recoloca algumas teses importantes na literatura e segundo o qual essa reconfiguração é uma passagem de um período histórico de autonomia plena dos atores sociais para um momento de interdependência com o Estado, o artigo desenvolve quatro contra-argumentos amparados em deslocamentos teórico-analíticos e metodológicos que, junto à extensa pesquisa empírica, marcam avanços no debate do país sobre as relações socioestatais. Os contra-argumentos partem do pressuposto da mútua constituição, ou codeterminação, entre Estado e sociedade civil e revisam criticamente os argumentos sobre a emergência tardia da sociedade civil no Brasil, seu nascimento sob o signo de uma não relação com o Estado e os partidos políticos, bem como sobre o advento da interdependência com o Estado no período pós-constituinte. No seu todo, o conjunto dos contra-argumentos mostra os ganhos analíticos de uma perspectiva centrada nas interações socioestatais e de uma compreensão relacional de autonomia tanto no plano da prática dos atores quanto no plano da teoria.

The relationship between civil society and state has dramatically changed in Brazil along the last three decades. Civil society, social movements and participatory democracy literature have engaged in revising its underpinning assumptions in order to build a comprehensive diagnosis of such changes. This article presents a critical appraisal of the trends and theoretical innovations on the state-civil society contemporary Brazilian debate. It specifically examines a recent comprehensive diagnosis that updates some important conventional ideas about the Brazilian civil society. Such diagnosis describes and grasps the meaning of such changes as a historical shift between two moments: from an autonomous to an interdependent civil society vis-à-vis the state. We challenge such ideas from the standpoint of a relational and historical approach of state-civil society relation as mutually constitutive and drawing on an extensive literature review of both recent empirical studies on Brazilian civil society and sound grounded theory building diagnosis. We show that the ideas of the late birth of Brazilian civil society, the non relation between civil society, and political parties and the state during dictatorship, as well as the interdependence between them as a recent phenomena are conceptually and empirically flawed. Overall, we show the analytical benefits of an interactive and relational approach of state civil society interactions and autonomy.

Nesta entrevista, Pedro Pontual, psicólogo e doutor em Educação pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), expõe a história da elaboração da Política Nacional de Participação Social (PNPS) e discorre sobre as circunstâncias e as dificuldades envolvidas na implementação de um sistema de participação.

In this interview, Pedro Pontual, psychologist and Doctor of Education at Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), exposes the history of the National Policy of Social Participation (PNPS) development and talks at length about the circumstances and the difficulties involved in the implementation of a participation system.

Este artigo atenta para deslocamentos conceituais ocorridos entre "representação política", "participação" e "accountability" na crítica interna à democracia ao longo das últimas décadas, bem como examina sua ressignificação recíproca na definição de nova trama conceitual da crítica democrática. O conceito de accountability parece oferecer, hoje, o registro normativo para lidar com as exigências de legitimidade nas experiências de representação política extraparlamentar. Argumenta-se também, que as circunstâncias históricas que propiciaram a polaridade negativa ou capacidade crítica à "participação", no campo da teoria democrática, não apenas mudaram, mas tornaram inadequada sua especifi cação analítica para a compreensão das experiências de inovação democrática em curso.

In the last decades there has been a surprising conceptual shift between the role of three concepts - political representation, participation and accountability - in the internal criticism of democracy. This article sheds light on that shift by examining the reciprocal redefi nition of meaning between those concepts and the shape of a new conceptual network for democratic critique. Nowadays, internal critique of democracy has been developed from the stand point of representation theories, which used to be traditionally related to the defense of democracy. Participatory democracy models, once the main stand point for criticizing democracy, either lost influence or where integrated to more sophisticated deliberative democratic models. We argue that this state of affairs is due to a conceptual worthy dissociation between representative government and political representation. This dissociation works under democratic and pluralistic assumptions, thus, it is sensible to legitimacy challenges faced by extra-parliamentary political representation. In this scenario, accountability appears as a normative concept useful for dealing with those challenges. We argue as well that the democratic critical leverage of the concept of participation relied on historical circumstances that are not longer in place, rendering standard defi nitions of participation inaccurate for the understanding of ongoing experiences of democratic innovation.

Organizações civis desempenham, de modo crescente, funções de representação política. A análise das condições de legitimidade das novas práticas de representação é crucial para a inovação e teoria democráticas. A partir da accountability, assumida como componente sine qua non da representação democrática e como estratégia de pesquisa, este artigo (i) examina empiricamente (com base em resultados de surveys) as noções de representação existentes no seio das organizações civis que assumem funções de representação na Cidade do México e em São Paulo, e (ii) avalia seus mecanismos internos de accountability e suas funções de controle sobre o poder público do ponto de vista da teoria democrática.

Civil organizations carry out, increasingly, functions of political representation. The analysis of the conditions of legitimacy of the new representation practices is crucial for the democratic innovation and theory. Starting from the accountability, assumed as a sine qua non component of the democratic representation and as research strategy, this paper (i) examines empirically (based in surveys results) the existing representation notions among the civil organizations that assume representative functions in Mexico City and in São Paulo, and (ii) it evaluates their internal mechanisms of accountability and their control functions on public government from the point of view of the democratic theory.

Les organisations civiles développent de plus en plus des fonctions de représentation politique. L'analyse des conditions de légitimité des nouvelles pratiques de représentation est devenue cruciale autantt pour l'innovation que pour la théorie démocratiques. En partant du principe que l'accountability est un élément sine qua non de la représentation démocratique et une stratégie de recherche, : (i) on analyse, dans cet article, de manière empirique (sur les bases des résultats des surveys), les notions de représentation qui existent au sein des organisations civiles assumant des fonctions de représentation à Mexico et à Sao Paulo et (ii) on évalue leurs mécanismes internes d'accountability ainsi que leur contrôle sur les pouvoirs publics, du point de vue de la théorie démocratique.

Using network analysis, this article identifies the main leading collective actors within civil society, and especially their different logics of performance and the dynamics of interaction amongst them. The findings of a survey of 202 civil organizations in the city of São Paulo showed that NGOs, coordinating bodies and social movements form the group of actors with the greatest capacity for action within the universe of civil organizations. Analyzed in a relational perspective, the three types of actors manifested themselves as the most central and characterized by an accumulation of structural advantages within the universe researched. The article shows that their centrality results from different factors, as well as that they fulfill different roles and differ in importance for other civil organizations which are peripheral or have an intermediate centrality in the network.

Dans cet article, on cherche à repérer les principaux acteurs de la société civile de la ville de São Paulo, Brésil, et surtout leurs différentes logiques d'action et leurs dynamiques internes d'interaction. À partir des résultats d'un survey effectué dans la ville de São Paulo auprès de 202 organisations civiles, on a trouvé que des organisations non-gouvernementales - des ONGs, de fonction, pratiquement délaissées par la littérature - et des mouvements sociaux cumulent plusieurs avantages structurels dans le réseau et constituent les grands acteurs de l'univers des organisations civiles étudié. Pourtant, pour des raisons qu'on expose dans cet article, ces organisations sont centrales à plusieurs titres, jouent des rôles divers dans le réseau et ont une importance inégale par rapport à d'autres types d'entités civiles périphériques ou de centralité intermédiaire.